淺析外資銀行入股中資銀行

導(dǎo)語：淺析外資銀行入股中資銀行一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：外資銀行入股中資銀行，是在二十多年來中國銀行業(yè)持續(xù)轉(zhuǎn)型的歷史背景下開展的。這場巨大的歷史變革一直是由中國政府（尤其是中央政府）推動的，由于中國市民社會的不足，中國國有商業(yè)銀行不能依靠自身建立一套符合市場經(jīng)濟要求的內(nèi)部管理體制，為此，中國政府引入了境外的戰(zhàn)略投資者，以期改善中國金融市場的競爭狀況。在這個過程中，加強法律監(jiān)管成為中國政府的一項無比重要而又十分緊迫的任務(wù)。

關(guān)鍵詞：改革；轉(zhuǎn)型；法律監(jiān)管；外資銀行入股

一、中資銀行的改革與外資銀行在中國的發(fā)展

20世紀(jì)80年代以后，中國開始逐步建立現(xiàn)代金融體系與現(xiàn)代金融制度的進(jìn)程，一方面，商業(yè)銀行體系逐步建立并完善，大型國有銀行不斷上市，另一方面，銀行業(yè)的對外開放進(jìn)程也在不斷深化。1979年中國政府允許外資金融機構(gòu)①設(shè)立代表處為標(biāo)志，日本輸出銀行被首家獲準(zhǔn)在我國設(shè)立代表機構(gòu)，拉開了中國金融業(yè)對外開放的序幕。截至2005年8月外資銀行資產(chǎn)已達(dá)815億美元。隨著2006年12月中國兌現(xiàn)加入WTO承諾全面開放銀行業(yè)，中國金融開放的步伐急劇加快。一方面幾大國有商業(yè)銀行加緊股份制改革和上市，另一方面外資金融機構(gòu)紛紛以戰(zhàn)略投資者身份進(jìn)入中國銀行業(yè)，參股、控股中資銀行已成為外資占領(lǐng)中國市場的重要手段和必然選擇。

外資銀行參股的國內(nèi)銀行選擇主要有三類：第一類是股份制商業(yè)銀行；第二類是城市商業(yè)銀行；第三類是國有商業(yè)銀行。繼1996年10月光大銀行首次引入外資參股后，②我國銀行業(yè)外資并購活動斷斷續(xù)續(xù)持續(xù)了十年。2003年以后，隨著我國外資并購相關(guān)法規(guī)的大量出臺和進(jìn)一步完善，外資并購的對象也從最初的中小銀行逐步擴展到較大的股份制銀行和主要城市的商業(yè)銀行以及國有獨資銀行，外資并購中資銀行進(jìn)入了一個新的階段。根據(jù)中國銀監(jiān)會公布的數(shù)字，截至2006年年中，共有18家中資銀行引進(jìn)超過20家境外戰(zhàn)略投資者，融資額近200億美元。

從理論上說，外資銀行進(jìn)入中國的可選擇路徑大致有四種：在中國開辦獨立的分支機構(gòu)、購買并持有中國國內(nèi)銀行機構(gòu)的股份、與中方合資建立新的銀行、成立外商獨資銀行。但實際上，外資銀行進(jìn)入中國的主要形式是前兩者。截至2005年年底，共有20個國家和地區(qū)的71家外國銀行在中國設(shè)立了238家營業(yè)性機構(gòu)，另有40個國家和地區(qū)的173家銀行在中國23個城市開設(shè)了238家代表處。外資銀行在華資產(chǎn)總額845億美元，占中國銀行業(yè)金融機構(gòu)資產(chǎn)總額2％左右，其中在華分支行資產(chǎn)總額795億美元，占外資銀行在華總資產(chǎn)94％。③然而，從2005年開始，外資銀行進(jìn)入中國設(shè)立分支行的方式逐漸讓位于入股中資銀行方式。①在外資入股中國銀行業(yè)的發(fā)展過程中，被入股銀行由中小股份制銀行和城市商業(yè)銀行，逐步擴展到國有商業(yè)銀行，入股比例不斷提高，入股步伐不斷加快。外資入股中資銀行逐漸成為外資進(jìn)入中國銀行業(yè)的首選路徑。

外資銀行入股中資銀行有利于提高銀行自身的資本充足率，降低成本，分散風(fēng)險、改善銀行治理結(jié)構(gòu)、增強業(yè)務(wù)創(chuàng)新和資產(chǎn)運作能力、提高金融資源的配置效率。但無可否認(rèn)，外資并購中資銀行的負(fù)面影響也是巨大的，必須加強對外資入股中資銀行的法律監(jiān)管。

二、東道國對外國銀行入資本國銀行監(jiān)管和規(guī)制的國際經(jīng)驗

（一）資格的審查②

該項審查是與外資銀行市場準(zhǔn)入的條件相結(jié)合的，如美國《國際銀行法》對于申請進(jìn)入美國（設(shè)立分行、行，獲取所有權(quán)或控制商業(yè)信貸公司）的申請人，要求其在美國以外是直接從事銀行業(yè)務(wù)的。另外，世界各國或地區(qū)的金融監(jiān)管當(dāng)局普遍將申請在其境內(nèi)設(shè)立分支機構(gòu)的外資銀行的資信狀況作為外資銀行市場準(zhǔn)入的一個重要條件，只有在資本狀況、經(jīng)營管理水平、經(jīng)營記錄以及在國際銀行界的信譽和地位等方面都符合條件的外資銀行才能夠被批準(zhǔn)進(jìn)入，其目的在于將那些聲譽卓越、經(jīng)營管理完善、綜合水平高的外資銀行引入本國，從而既能夠發(fā)揮外資銀行對本國經(jīng)濟、金融的促進(jìn)作用，又可以使本國金融體系的安全和穩(wěn)定得到有效維護，如新加坡只批準(zhǔn)在國際上享有盛名的排名必須位于世界前200名的外國銀行在其境內(nèi)設(shè)立分支機構(gòu)。至于申請銀行的最低注冊資本金和總資產(chǎn)，大多數(shù)國家或地區(qū)一般對跨國銀行設(shè)立了有別于國內(nèi)銀行的最低資本金或總資產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，如英國1987年《銀行法》規(guī)定，外國銀行在英國經(jīng)營業(yè)務(wù)的最低資本要求為500萬英鎊以上的實繳資本，并應(yīng)當(dāng)有足以維持業(yè)務(wù)的凈資產(chǎn)、準(zhǔn)備金或資金來源。澳大利亞法律規(guī)定外資銀行的最低注冊資本為2000萬澳元。香港地區(qū)1986年新《銀行法》規(guī)定，在港擬設(shè)立分支機構(gòu)的跨國銀行的總資產(chǎn)額（不計對沖科目）不得少于140億美元。美國的法律沒有明確外資銀行的最低資本限額，但《國際銀行法》授權(quán)貨幣監(jiān)理署有權(quán)確定具體數(shù)額。最后，東道國監(jiān)管當(dāng)局對擬設(shè)立外資銀行的管理層亦有要求，如歐盟各國要求其境內(nèi)的外資銀行分支機構(gòu)至少要有兩名具有豐富知識和實際經(jīng)驗、有管理決策能力且信譽良好的管理人員進(jìn)行有效管理，即應(yīng)當(dāng)符合“四眼原則”（theFourEyesCriterion）。③德國《銀行法》規(guī)定，外國銀行在德國開設(shè)分行不僅要符合國內(nèi)銀行業(yè)有關(guān)開業(yè)資本和負(fù)責(zé)人資格要求，而且任命的二名負(fù)責(zé)人中，至少要有一名曾在德國境內(nèi)的銀行有三年以上的工作經(jīng)驗，其他負(fù)責(zé)人要在國外有三年以上的工作經(jīng)驗，在德國有從事銀行業(yè)務(wù)一年以上的經(jīng)驗。

（二）持股比例的限制

在美國，外國資本想要收購本國銀行、進(jìn)入美國金融市場必須接受聯(lián)邦和州監(jiān)管當(dāng)局的雙重審查，美國《銀行控股公司法》規(guī)定，超過5％的股份必須得到聯(lián)邦儲備委員會的批準(zhǔn)。澳大利亞《銀行法》規(guī)定，個人或團體持股數(shù)量超過銀行有選舉權(quán)股份的10％時，必須經(jīng)過財政部長的同意，超過15％的，必須經(jīng)過總督的同意。菲律賓《普通銀行法》對于外資銀行的直接收購當(dāng)?shù)亟鹑谄髽I(yè)的情形，要求無論如何所有外資實體在一個當(dāng)?shù)亟鹑谄髽I(yè)的持有股份應(yīng)該保持少數(shù)。菲律賓2000年修訂的《普通銀行法》還對收購股份的比例及時間段有明確要求：在本法生效后七年內(nèi)，并根據(jù)基于《外國銀行解放法》的有關(guān)準(zhǔn)則，貨幣理事會可以授權(quán)任何外國銀行在本法生效前可以收購一家銀行60％的表決權(quán)股份，如果必要可以收購100％的表決權(quán)股份。在行使前述權(quán)利時，貨幣理事會應(yīng)該采取必要的措施，確保該被收購銀行的70％資產(chǎn)或者資源的控制權(quán)一直掌握在至少多數(shù)的菲律賓股東手中。

（三）范圍的限制

外資銀行市場準(zhǔn)入的范圍限制包括兩個方面：地域范圍和業(yè)務(wù)范圍。在各國金融開放的歷史進(jìn)程中，許多國家都采用了該種限制手段。根據(jù)美國財政部對國會的報告，1979年在所調(diào)查的100多個國家中，有20％的國家對外資銀行市場準(zhǔn)入的地域進(jìn)行限制。有的國家和地區(qū)將外資銀行限制在首都和一些大城市，如泰國曾規(guī)定外資銀行只能在曼谷開設(shè)分行。有的國家和地區(qū)則規(guī)定外資銀行只能在指定的地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)。關(guān)于業(yè)務(wù)范圍的限制，由于外資銀行的資本流動性強給東道國帶來的潛在風(fēng)險性相對較高，如果對外資銀行的業(yè)務(wù)沒有任何限制，可能會增加?xùn)|道國金融業(yè)的潛在風(fēng)險，為此多數(shù)國家的法律對外資銀行的業(yè)務(wù)范圍都進(jìn)行了不同程度的限制。例如，美國、日本的法律禁止商業(yè)性外資銀行從事股票包銷業(yè)務(wù)，還有許多國家和地區(qū)對外資銀行的本幣業(yè)務(wù)和居民業(yè)務(wù)施以不同程度的限制。但是，在金融自由化、全球化的趨勢下，隨著國際銀行業(yè)的發(fā)展和各國銀行業(yè)競爭能力的增強及金融監(jiān)管體制的完善，許多國家和地區(qū)普遍放寬了對外資銀行市場準(zhǔn)入的范圍限制，如英國、比利時、盧森堡等國家的法律對外資銀行的準(zhǔn)入范圍沒有任何限制。

（四）反壟斷、反限制競爭標(biāo)準(zhǔn)

反壟斷法是各國規(guī)制并購交易對市場競爭影響的最重要的法律根據(jù)，為避免外資并購國內(nèi)企業(yè)造成壟斷，許多國家都規(guī)定，在戰(zhàn)略性工業(yè)、公用事業(yè)、通訊業(yè)、金融等領(lǐng)域限制外國資本進(jìn)入，如巴西、墨西哥、東盟等國家規(guī)定，外國資本在上述領(lǐng)域的各類企業(yè)中，擁有股份不得超過49％。阿根廷、墨西哥還規(guī)定外資公司接管當(dāng)?shù)仄髽I(yè)必須經(jīng)政府管理部門的事先批準(zhǔn)，以保護其國內(nèi)銀行業(yè)不受外資的影響。發(fā)達(dá)國家更是一向重視反壟斷問題，尤其在金融領(lǐng)域。各國出于維護社會公共利益及銀行業(yè)市場競爭的需要，都對跨國銀行的并購作了限制性規(guī)定，要求銀行業(yè)的兼并收購必須在反壟斷法和競爭法的控制下。美國除《反壟斷法》及1933年《證券法》對銀行兼并加以限制外，1960年的《銀行兼并法》都是關(guān)于銀行兼并的成文法，指出監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該拒絕批準(zhǔn)任何引起壟斷、推進(jìn)集中、促成密謀壟斷或企圖壟斷某一地區(qū)銀行業(yè)務(wù)的合并申請。美國1970年的《銀行控股公司法》第三節(jié)明確規(guī)定，聯(lián)邦儲備委員會在審查外國銀行或持股公司取得國內(nèi)銀行股份或資產(chǎn)申請時必須考慮以下因素：對美國競爭和資源集中的影響；被并購銀行所服務(wù)社區(qū)的便利與需求；信息披露及外國銀行的母國監(jiān)管制度；申請公司或銀行的財務(wù)能力和管理能力；反洗錢。英國《競爭法》規(guī)定，銀行的兼并必須向競爭委員會報告，以便確定其是否違反《競爭法》的規(guī)定。英國法律對銀行收購中的控股權(quán)進(jìn)行了限制，要求大股東所持有銀行的股份不能超過收購后股份總數(shù)的30％，如果已經(jīng)達(dá)到30％，不能再向被收購公司的股東收購股份。而且任何股東在某一銀行中的控股超過15％的，應(yīng)當(dāng)事先獲得英格蘭銀行的同意。三、中國對外資銀行入股中資銀行的監(jiān)管與規(guī)制

中國對外資銀行的市場準(zhǔn)入監(jiān)管是以新設(shè)投資監(jiān)管為主的，在20世紀(jì)90年代中期以前，中國政府完全禁止外資金融機構(gòu)參股中資銀行。①90年代中期以來中國政府對外資銀行市場準(zhǔn)入制度的改革，為外資銀行入股中資銀行提供了制度框架。從法律性質(zhì)上看，通過參股形式進(jìn)入東道國金融市場是外資準(zhǔn)入的一種特殊形式，當(dāng)然也是市場準(zhǔn)入法律制度的組成部分。就金融監(jiān)管法而言，市場準(zhǔn)入監(jiān)管是各國預(yù)防金融風(fēng)險、維護經(jīng)濟安全的第一道防線。通過對入股方主體資格的審查，將不合格、有可能威脅東道國存款人利益以及金融體系穩(wěn)健運營的投資者拒之門外。這也符合巴塞爾協(xié)議的有關(guān)規(guī)定。

2003年12月，中國銀監(jiān)會頒布了《境外金融機構(gòu)投資入股中資金融機構(gòu)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），該《管理辦法》共21條，就境外金融機構(gòu)投資入股中資金融機構(gòu)所應(yīng)遵循的原則、入股比例、入股形式、入股條件及其程序都作了明確規(guī)定。僅境外金融機構(gòu)的資格條件一項，就列出了資產(chǎn)規(guī)模、信用評級、盈利持續(xù)性、資本充足率、內(nèi)控制度、注冊地監(jiān)管、所在國經(jīng)濟狀況等八項具體要求。而且銀監(jiān)會根據(jù)金融業(yè)風(fēng)險狀況和監(jiān)管需要，還可以隨時調(diào)整上述資格條件。在外資入股比例方面，《管理辦法》規(guī)定：單個境外金融機構(gòu)向中資金融機構(gòu)的投資入股比例不得超過20％；多個境外金融機構(gòu)對非上市中資金融機構(gòu)入股比例達(dá)到或超過25％，對該非上市金融機構(gòu)按照外資金融機構(gòu)實施監(jiān)督管理；多個境外金融機構(gòu)對上市中資金融機構(gòu)投資入股比例合計達(dá)到或者超過25％的，對該上市金融機構(gòu)仍按照中資金融機構(gòu)實施監(jiān)督管理。

《管理辦法》在很大程度上確保了通過外國資本改善中資銀行經(jīng)營狀況和管理水平的實際效果。但由于有關(guān)外資銀行法律制度的極不完善，《管理辦法》僅屬于部門規(guī)章，立法層次較低，作出的規(guī)定并不完備，并且對中資商業(yè)銀行股權(quán)轉(zhuǎn)讓價格、混業(yè)經(jīng)營等問題沒有涉及，因此，外資銀行入股中資銀行的法律監(jiān)管問題遠(yuǎn)未解決。

目前，中國金融業(yè)實行的是分業(yè)監(jiān)管體制，外資銀行事實上的混業(yè)經(jīng)營使金融監(jiān)管體制受到了挑戰(zhàn)。在有些金融領(lǐng)域留下監(jiān)管真空，而一家外資金融機構(gòu)如果同時經(jīng)營銀行、證券、保險業(yè)務(wù)，須分別報銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會審批，這也不利于外資金融機構(gòu)的準(zhǔn)入。現(xiàn)行的監(jiān)管體系影響了金融監(jiān)管的效率。早在2001年匯豐集團對中資金融機構(gòu)的入股就對這一問題提出了挑戰(zhàn)。②而我國至今仍無相應(yīng)的法律法規(guī)對金融控股公司問題加以監(jiān)管。

此外，境外金融機構(gòu)投資入股中資銀行可能導(dǎo)致的控制及過度集中，排除或限制競爭問題，將會隨著實踐的發(fā)展而凸顯出來。在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家，對外資銀行投資入股問題都有著系統(tǒng)、詳細(xì)的規(guī)范，而且這些規(guī)范又與外資銀行的準(zhǔn)入監(jiān)管制度以及反壟斷、反限制競爭等法律法規(guī)相結(jié)合起來，構(gòu)成了一套相對完備的金融法律體系。我國目前僅僅出臺了一部《境外金融機構(gòu)投資入股中資金融機構(gòu)管理辦法》。《境外金融機構(gòu)投資入股中資金融機構(gòu)管理辦法》考慮到境外投資者的資產(chǎn)及管理內(nèi)容，卻未注意到反壟斷和反限制競爭等其他問題。應(yīng)該采取措施防止境外金融機構(gòu)投資入股中資銀行可能導(dǎo)致的控制及過度集中、排除或限制競爭行為。

2003年底修訂的《商業(yè)銀行法》為混業(yè)經(jīng)營留下了空間。③2006年2月21日，中國銀監(jiān)會公布《中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》、《外資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》，鼓勵外資入股股份制商業(yè)銀行與城市商業(yè)銀行，規(guī)定非銀行金融機構(gòu)可發(fā)起設(shè)立商業(yè)銀行，商業(yè)銀行可收購地方性信托投資公司等，從而為金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造了條件。下一步改革的重點，應(yīng)是在現(xiàn)有金融監(jiān)管體制之上構(gòu)建新的一體化混業(yè)監(jiān)管體制。設(shè)立一個職權(quán)高于銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會的金融混業(yè)監(jiān)管職能部門，從法律上確立新的金融監(jiān)管手段，提高金融監(jiān)管質(zhì)量。由行政性監(jiān)管手段轉(zhuǎn)換為功能性監(jiān)管手段，加強外資銀行監(jiān)管政策和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)，集中收集監(jiān)管信息，統(tǒng)一調(diào)動監(jiān)管資源。

根據(jù)中國銀監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)，截至2006年11月，中國銀行業(yè)金融機構(gòu)（境內(nèi)）資產(chǎn)總額達(dá)到43．105萬億元，其中，國有商業(yè)銀行占銀行業(yè)金融機構(gòu)的52％。①四大國有商業(yè)銀行仍然處于寡頭壟斷狀態(tài)，牢牢控制著國民經(jīng)濟命脈，其改制的成功與否，以及中國金融業(yè)的市場準(zhǔn)入問題、公司自治問題、公平的市場法律環(huán)境問題以及反壟斷問題，仍然是進(jìn)一步改革的重大障礙。中國的銀行業(yè)似乎仍然擺脫不了“一放就亂，一抓就死”的怪圈，其原因就在于沒有實現(xiàn)真正的政企分開。政府應(yīng)當(dāng)將監(jiān)管的模式從“命令—控制”轉(zhuǎn)移到“成本—效益”分析②上來，加強市場的法治環(huán)境建設(shè)，做到“放開競爭，嚴(yán)加監(jiān)管”，以競爭促繁榮，以監(jiān)管保穩(wěn)定。

四、結(jié)語

中國政府將境外的戰(zhàn)略投資者引入到金融改革的動力中來，試圖從內(nèi)部治理改革推動銀行改制，以提高中國金融業(yè)的國際競爭力，加快中資金融機構(gòu)的重組與改造。這不僅要培育一個充滿競爭力的金融市場，而且要將原先的國有商業(yè)銀行培育成為合格的市場主體，同時對金融市場和市場主體進(jìn)行監(jiān)管和規(guī)制。從這個意義上說，令人擔(dān)憂的并不是外資進(jìn)入的多少與外資控股的比例，而是政府的監(jiān)管力度和控制能力。為此，必須建立一個強有力的主管機關(guān)來監(jiān)控金融安全和執(zhí)行反壟斷法規(guī)，而在反壟斷法的立法和執(zhí)法力度上，必須著重于推動中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和打破舊有的行政經(jīng)濟壟斷，③同時對外國投資者予以足夠的警惕，以確保國家安全。從這個意義上說，外資銀行入股中資銀行的法律問題，不是一個部委規(guī)章所能解決的問題，也不是一個行業(yè)所能解決的問題