中國外資銀行風險防范法制改革研究

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摘要:全球經濟一體化背景下，各國間的經濟交流與合作日益頻繁，跨國銀行的大量涌現推動了全球經濟的發展，也帶來了新的機遇和挑戰。如何提高跨國銀行的風險管理水平，是其經營成敗的關鍵，更關乎到國內金融秩序的穩定。因此，加強對我國境內的跨國銀行現狀的分析，對其可能遭遇到的主要風險及規避措施的進行研究，具有重要的理論意義和現實意義。

關鍵詞:經濟全球化;外資銀行;東道國;母國

在經濟全球化發展的大背景下，各國間逐漸形成了一種“你中有我”“我中有你”的相互交織、彼此影響的經濟關系。與經濟全球化相伴而生的是國際金融市場一體化(In-ternationalFinancialIntegration)，而跨國銀行的發展則是與國際金融市場一體化相伴而生的。經濟全球化為各國的經濟發展提供了一個世界性的舞臺，國門的開放、市場的開放，為各國帶來了巨大的經濟收益，增加了資本的自由流動。資本的流動在推動經濟發展的同時，與封閉單純的國內經濟環境相比，則存在更大的風險。這時如果一國在和國際接軌時因管理不當發生了風險，由于各國經濟聯系的密切性，這種風險可能很快傳播到全球其他國家，從而產生區域性的經濟危機。然而處在這樣一種機遇與風險并存，經濟與金融等方面存在很多不確定性因素的時代，探究跨國銀行的風險類型以及應對措施，對我國境內外資銀行的監管制度體系有著非常重要的理論意義和現實意義①。

一、跨國銀行的風險類型及其特殊性

跨國銀行從本質上來說是商業銀行的一種，它既具備傳統商業銀行的各種職能，如吸收公眾存款、發放貸款、辦理國內外結算等，也具備傳統商業銀行可能遇到的各種風險，如市場風險、價格風險、支付風險、利率風險等。又由于跨國銀行跨越國境的特殊性，除要面對正常經營風險的同時，還要面對不同的政治、法律環境和不同的貨幣政策，即政治風險和法律風險。跨國銀行由于其跨國的本質屬性，與傳統商業銀行相比，其風險具有一定的特殊性:1．在全球經濟一體化的大背景下，跨國銀行所遭遇的風險具有更大的傳染性。若一家跨國銀行因經營不當產生金融危機，就會影響到它對其貸款人的償債能力，貸款人得不到應有的資金，從而影響到他對其他金融機構完成商業義務的能力。這種商業風險就像滾雪球似地的越滾越大，從而產生區域性的，甚至全球性的金融危機。2．金融創新、金融衍生工具的出現使跨國銀行暴露在更大的風險當中。金融衍生產品可以通過交納保證金的方式簽訂遠期合同，這種交易具有高收益的同時又具有更大的風險，稍有不慎就會產生具大的虧損。

二、中國外資銀行風險監管的現狀

經過20多年的探索和實踐，中國已經初步建立了對外資銀行的市場準入環節、市場運營環節、市場退出環節三管齊下的監督體制。我國監管當局的思想也從重視外資銀行的合規性經營，演變到在合規性經營的基礎上更重視對外資銀行的風險監管。特別是2001年國務院通過了新的《外資金融機構管理條例》，取消了對外資銀行的一切非審慎性限制②。但仍缺少一套系統的法律來管理和約束外資銀行的行為。

(一)有關外資銀行監管的手段、方式相對落后

縱觀英美等發達國家，都有專門的外資銀行法對此行業進行引導和約束。而我國對外資銀行的監管法律，不管從監管立法、監管手段、責任劃分來看，都十分落后，基本上還是以行政管理為主，仍然采用傳統的“經驗式”的管理方式③。而目前我國境內的外資銀行存在少貸多存、將從中國境內吸收的資金調往國外套利套匯等違規行為大量存在④，很大程度上都是因為我國對外資銀行具體經營方面的規定過于籠統，法律規定太過概括就缺乏一定的操作性和實踐性，以至于對外資銀行的日常經營行為不能進行具體的引導和約束。

(二)對外資銀行母國監管責任的要求過于概括

我國法律對外資銀行的母國監管責任沒有做出具體的規定，現有法律僅規定母國“應有完善的金融監督管理制度”，但如何判斷跨國銀行的母國監管是否合規，并沒有一個系統的評價標準。在外資銀行在中國境內設立分行的情況下，由于其本身為外國法人，分行的業務和資產也列在總行的資產負債表中，這就導致東道國的金融監管機構不能對之實施有效的監管。若此時母國金融監管當局縱容外資銀行對外進行擴張，我國沒有相應的監管立法對其進行約束，那么上文中提到的《外資金融機構管理條例》中所列出的對母國監管責任的規定就成了一紙空文，并沒實際的操作性。

(三)缺乏對外資銀行業務經營方面的監管

對市場準入環節的嚴格限制并不能代替對市場經營風險的監管，隨著國際金融市場的一體化，各國對外資銀行市場準入的限制只會越來越松，為了防止金融風險的發生，此時對市場運營方面的監管則顯得尤為重要。然而我國現存立法多在強調對市場準入環節的限制，對業務經營方面的法律尚不完善。總的來說，新的《外資金融機構管理條例》僅從兩個方面對跨國銀行的日常經營風險進行了管制，第一是增加跨國銀行的經營成本，第二是限制跨國銀行的市場份額。對外資銀行中間業務的風險防范、有關外資銀行的存款保險制度等都沒有具體的規定，僅憑上述兩點根本不能有效防范金融風險的發生。

三、完善我國外資銀行風險防范的法律建議

(一)重視發揮國際社會的平臺作用

由于國際金融市場的逐步一體化，對外資銀行的監管更離不開國際合作。巴塞爾委員會、國際貨幣基金組織，對跨國銀行的監管問題起到了至關重要的作用，更為各國對跨國銀行的經驗交流提供了一個國際性的平臺。特別是進入21世紀后，巴塞爾委員會更是與時俱進的頒布了《巴塞爾新資本協議》、《有效實施新資本協議》、《有效實施新資本協議:母國與東道國信息共享》等一系列法律文件，對跨國銀行監管制度體系構成發揮了重要作用。同時要注重和中國境內設立外資銀行的母國金融監管當局定期進行交流和磋商，可以有效防范金融風險的發生。如2006年6月頒布的《有效實施新資本協議》中概要第一條、附錄原則三規定，“母國監管當局應理解和認可東道國監管當局，特別是國外銀行子行所在國監管當局的要求”。總體原則第八條也提出，“母國監管當局應主動與東道國監管當局加強協調，東道國監管當局應確保與被監管銀行進行有效溝通”⑤。金融穩定論壇(FinancialStabilityForum，FSF)是由美國、法國、英國、德國意大利、加拿大和日本，7個工業發達國家為應對亞洲金融危機，維護全球金融秩序的穩定而建立的國際論壇。2009年4月英國、美國、法國、意大利、中國等20個國家在倫敦金融峰會達成一致，在金融穩定論壇的基礎上又成立了金融穩定理事會(FinancialStabilityForum，FSF)，開啟了金融體系改革的新篇章。論壇在成立以來，以6個月為周期工作報告，這些報告系統匯集了國際社會正在進行的重大監管措施，對促進國際金融監管標準的推廣，實現各國在跨國金融風險方面的交流與合作發揮了不容忽視的作用。在經濟全球化的今天，金融風險問題的監管，必須將自己置身于國際化的大環境中與他國協商解決，而這些國際論壇和國際組織為各國的經驗交流提供了一個很好的平臺。作為發展中國家的我國，更應重視金融穩定論壇的工作報告，吸取發達國家在金融監管方面的經驗教訓，學習他們的先進經驗。

(二)建立母國監管與東道國監管的雙重許可制度

在對外資銀行的當局監管上，國際上一直適用兩大原則，即東道國監管原則和母國監管原則。縱觀金融監管發展史，兩大原則相輔相成，必不可少，若只單獨適用其中一項原則，都會造成監管結論的不力。近年來，巴塞爾委員會也越來越重視和強調母國的并表監管和東道國的有效監管的有機結合。美國對外資銀行金融風險的監管法律比較完善，其在《1991年外資銀行監督改善法》中就有規定，“只有外資銀行在其母國受到全面的監督，才能在美國境內營業”，同時規定，“外資銀行在母國的分支機構與美國銀行一樣使用美國國內的銀行法規;美聯儲有權核準外資銀行設立分支機構，命令其停止營業，或是對之實施金融檢查。”美國的做法很值得我們借鑒，他適度把握了兩大基本原則，在母國監管的基礎上，不斷強化東道國的監管。因此，對擬在我國境內設立分行、代表處的金融機構，其所在的地區、國家應該具備完善的金融管理制度，并且其金融監管當局已與我國國務院監管當局形成了合作性的監管體制，建立母國監管與東道國監管的雙重許可制度，才能有效防范來自外資銀行總行的金融風險，從更大程度上保證國內金融秩序的穩定。

(三)制定專門的外資銀行法

在遵守WTO相關規則的前提下，我國應進一步完善外資銀行風險監管法律體系。目前對外資銀行實行監管的法律主要是新的《外資金融機構管理條例》，其為行政法，法律效力低且很不完善。《條例》中并沒有明確禁止外資銀行從事非銀行業務，根據國民待遇原則，法律應對國內銀行和外資銀行實行統一的要求，在具體業務經營范圍上，外資銀行不能比國內銀行存在更多的特權。《條例》側重于在資金上對外資銀行的進入門檻進行限制，而缺少業務經營和規模的限制，這對那些資金充足的外資銀行并不能構成一定的約束力⑥。且現行的有關外資金融機構的法律并沒有對外資銀行從事金融零售業進行限制。其次，我國對外資銀行在境內設立分支機構的數量沒有明確的限制，這就大大加大了金融風險的發生。因此我國對外資銀行法的制定勢在必行。

總之，我國對外資銀行的監管體制還處于初期探索階段，我們應充分利用國際社會的平臺作用，把自己置身于國際大環境之中，在遵守WTO相關規則的前提下，進一步開放金融市場，審時度勢的學習和借鑒發達國家的先進經驗，并結合我國外資銀行風險監管法律制度的現狀，在《巴塞爾協議》和WTO金融服務協議有關規定的指導下，總結改革開放30多年來我國對外資金融機構管理的經驗和教訓，探索、建立、完善適合我國發展的外資銀行法律監管體系。

作者:張林郁 單位:鄭州大學法學院

［注釋］

①岳彩申．跨國銀行法律制度研究［M］．北京:北京大學出版社，2002．

②維爾伯特．O．帕斯康．發展中金融市場的銀行管理與監督［M］．北京:中國財政經濟出版社，2001．

③焦瑾璞．WTO與中國金融業未來［M］．北京:中國金融出版社，2000．

④鄒立剛，張桂紅．對外資銀行金融機構的法律監管［M］．北京:法律出版社，2001．

⑤關于金融服務的附件．世界貿易組織烏拉圭回合多邊貿易談判結果法律文本［M］．北京:法律出版社，2000，10:310．

⑥毛小威，巴曙松．從巴塞爾委員會2001年資本協議新框架看我國銀行業風險監管的發展［N］．國際金融報，2001－5－14．