監管機構內控機制論文

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監管機構本身作為受托履行監管職責的專業組織，其行為往往涉及多方利益，存在著一系列復雜的委托關系。在各相關利益者的博弈互動中，監管者的行為并不必然會與既定監管目標一致，既存在著因監管者被“俘虜”導致監管寬容問題，也存在著監管人員利用監管權力尋租、設租導致監管腐敗的問題，還可能有監管措施過于嚴厲、監管范圍過寬的監管過度問題。特別是在受到地方政府、金融機構所有者等各利益集團的外部干擾和強力影響的情況下，監管行為很可能偏離于既定的監管目標。因此，正如建立完善的內部治理結構是一般企業正常經營的根本保證和國企改革的關鍵，改革后的金融監管體制與機構能否真正發揮應有效能、提高監管績效，在很大程度上與金融監管機構本身內部治理的完善密切相關。

另一方面，現代的金融監管工作已不再是簡單的“以制度法規為準繩、以事實為依據”式的合規性檢查，更多的需要處于鏈最前端的監管人員依據相關知識經驗對被監管對象進行準確全面的風險考評測定與預警提示，監管人員的綜合素質、知識經驗、行為傾向、激勵程度等個體主觀因素對最終監管績效的影響至關重要。因此，對于監管機構而言，必須建立一套科學有效的激勵約束機制，通過一系列的政策、程序、操作規程來指導、約束監管人員的履職行為，實現對監管人員的激勵相容，以提高監管效率，實現監管有據、監管有度、監管有力、監管有方的最優監管狀態。

監管機構的治理架構：從初始委托人到監管機構的激勵約束機制安排

金融監管治理作為公共治理在監管領域的具體表現形式，就是在其監管行為與監管過程涉及金融機構所有者及其經營管理者、中央政府、地方政府、存款人等多方利益的條件下，通過各種正式和非正式的制度安排，合理確定和統籌安排各方權利與責任，營造良好的制度環境和運行機制，確保監管機構不受各種外來干擾，恰到好處地為其初始委托人——相關金融消費者提供最有效的保護。從各國金融監管機構治理的經驗看，一個有效的治理主要包括以下幾個方面。

組織目標及其考核標準：對于監管機構的基本要求

根據一般的監管理論和各國金融監管實際經驗，從最初的委托—關系看，金融監管機構作為廣大金融消費者的人，應當始終代表這一群體的利益正確行事，其組織行為目標應當是保護廣大存款人和金融消費者的合法權益。考慮到我國的特殊性，作為這一目標的合理延伸和展開，監管機構還應同時關注增進市場信心、增進公眾金融知識、減少金融犯罪等目標。

從委托人的角度講，為了保證監管機構在實施監管的過程中勤勉盡職，除了明確監管目標外，還必須加強對監管機構的考量，特別是建立一套清晰明確、易于操作的考核指標體系。然而，監管機構的業績難以像一般企業那樣進行量化分析和精確考核，特別是很難準確計算出“諸如金融體系的穩定、保護知情較少者的利益究竟會在多大程度上增進社會福利”。對此，從目前理論研究與實踐經驗既有成果方面看，可以借鑒一種替代方法——成本有效性標準，即用目標完成的有效程度與成本之比的最大化替代原有的成本收益分析下收益與成本之差最大化。其基本思路就是在無法確定某公共項目的具體收益大小時，可以用目標的完成程度取而代之，并計算它與付出的成本之間的比例。從具體考核看，一方面是監管目標完成程度的考核，可以通過一些量化指標從總體上判斷監管是不是成功，比如問題金融機構的數目是否比往年減少，是否及時遏制了系統風險，是否及時察覺出有問題的金融機構并采取有效措施防止其造成劇烈震蕩，該國金融業在國際金融業中的競爭力是否有所提升，金融市場競爭是否合理有序，消費者的投訴與各種業務糾紛是否減少等等。另一方面則是監管成本與效率考核，樹立效率理念，“要高效、節約地使用一切監管資源”，盡可能降低監管成本。

組織定位與職能配置：從金融消費者到監管機構的委托鏈

監管機構的性質定位與級別定位，主要解決監管機構究竟向哪一級組織負責并接受其監督的問題。這一問題直接決定著從初始委托人——廣大金融消費者到監管機構的委托鏈條的基本構成；決定著監管機構在整個國家經濟運行與管理體系中的地位和管理效能；決定著監管機構的獨立性程度，其能否屏蔽各種外在干擾，根據最優監管的需要獨立實施監管行為。

從組織定位的獨立性看，盡管目前國際上還沒有惟一最佳的金融監管組織模式，但監管職能獨立分設于中央銀行之外已成為許多國家的選擇，我國也已實現了監管職能與中央銀行的分離，監管者同時承擔多項政策職能的“角色沖突”問題已基本解決。至于監管者的組織性質，通常監管當局都被定位為準政府組織或政府組織。但由于各國政體與國家治理上的差異，監管當局的組織級別各不相同，有的直接對最高立法機關負責(如美國)，而有的對政府負責(改革后的日本)，還有的對財政部負責(如德國、英國和改革前的日本)。但不管具體規定如何，監管機構都具有相當的獨立監管權力，許多國家監管機構的負責人都直接由國會批準、國家元首任命，有的國家仍在繼續提升其監管機構的地位，如日本自1997年開始將金融監管廳由大藏省分離，直接隸屬總理府。對于我國而言，各金融監管機構作為國務院下設的正部級事業單位，根據不同的授權，分別監督管理銀行、證券、保險等金融機構，維護金融業的合法、穩健運行。在我國目前的政體安排與現實國情條件下，這種“金融消費者(存款人、投資者、投保者等)——中央政府(國務院)——監管機構(銀監會、證監會、保監會)”的委托鏈條設計，能充分保證監管者獨立行使監管職能，有利于最大限度地保護廣大金融消費者的合法權益。當然，在具體操作中也存在一些需要進一步探討的問題，如地方金融機構的退出，按目前處置程序，地方政府、監管機構、財政部、中央銀行等各方責權較模糊，存在著地方政府干預和各方推委卸責的隱患。

適當的財政安排：監管機構獨立實施監管的資源保障

監管機構的財政安排和經費來源，既是對監管機構的激勵約束機制的重要內容，也是其獨立實施監管行為、避免外部干擾的基本保障。因此，監管機構經費安排問題絕非簡單的財務問題，必須綜合權衡各種因素。一是對于金融監管性質的認識。即監管是為被監管機構提供的一種服務，還是僅是為存款人以及社會公眾提供的一種公共品。二是不同的資金提供方對監管機構的影響。實行國家預算制易導致政府通過資金控制干預監管機構；而實行收費制既可能導致被監管機構通過繳費影響監管者，也有可能導致監管機構憑借其權威地位不合理收費、過度增加被監管機構的負擔。三是被監管機構對不同制度的可能反應。實行收費制既有可能通過提高對問題較多銀行的收費，促進其盡快改進經營；也有可能導致被監管者以繳費為手段收買或控制監管者。四是國際上通行的制度選擇。特別是在國際通行收費制的條件下，實行預算制顯然不利于本國金融機構與外資金融機構的公平競爭。

目前世界各國在此方面仍有一定的差異，有的實行國家預算制，有的則是受監督(審計)的收費制，還有的是兩者的結合。如英國金融服務管理局(FSA)的經費來源以收費為主。而美國監管機構的資金來源則不同，其金融監管機構體系較復雜，各自經費來源也不同：美聯儲的經費屬聯邦政府預算，貨幣監理署和證券交易委員會的經費主要來自于收費，州政府監管機構的經費來自州政府預算。但總體來看，實行監管收費制已成為一種趨勢。對于我國而言，證監會、保監會成立不久便開始收費，銀監會也從2004年起實行收費制。這一轉變，體現了以服務為本位的新的監管理念，有利于督促監管機構積極改進監管技術，提高監管服務質量；體現了區別對待、分類監管的基本精神，有利于促進被監管機構提高其經營管理水平，實現對被監管機構的激勵相容；體現了國際金融業競爭的對等原則，有利于為中外資金融機構公平競爭創造良好監管環境。

健全完善的組織結構設計：各方利益的協調與共贏

為了盡可能兼顧和統籌各方利益，一般公司內部都有股東大會、董事會、監事會以及其他各種專業委員會等機構的設置和相互制衡機制的安排。對于監管機構而言，為在協調平衡的基礎上實現保護金融消費者合法權益的監管目標，也必須構建起完備合理的內部組織結構。目前各國監管機構的組織結構設置雖然各不相同，但主要包括管理機構、職能部門、附設機構和獨立于監管機構之外的外聯機制安排等四部分。有些國家金融監管機構的管理機構類似于一般企業中的董事會制度，是由來自財政部、中央銀行以及其他政府部門或有關方面的代表組成的理事會，其下設有執行委員會。各職能部門在執行委員會的領導下負責各項具體日常監管工作。此外還有一些附設機構和外聯機制安排，在保證監管機構協調和兼顧各方利益方面發揮著重要作用,同時還兼有對業務部門的再監督與制衡職能。如英國金融服務管理局(FSA)有兩個顧問小組協助理事會工作，一組來自金融服務管理局的被監管對象，另一組來自消費者協會。這兩個代表不同利益的顧問組，能就監管質量、收費標準等問題進行充分的協調，可以實現消費者、被監管者與監管者的有效溝通和相互牽制。再如美國的聯邦金融機構監察委員會，由通貨總監、聯儲理事會成員、聯邦存款保險公司主席等組成，主要負責“為金融的檢查建立統一的原則和標準以及報告形式”，保持各金融機構監察和管理的一致性。

監管機構的內控制度：從監管機構到監管人員的激勵約束機制安排

監管機構的組織目標最終需落實到所有監管人員的具體行為之中。因此，監管機構必須通過構建科學有效的激勵約束機制和完善的內控制度，盡可能實現對監管人員的激勵相容，將監管者的組織目標內化為監管人員的行為要求，使其能根據最優監管的需要合理把握監管的松緊寬嚴程度，盡可能提高監管績效。從國內外的經驗看，主要采取事先的標準約束、過程中的規則控制和事后的責任追究等三種方式。

質量并重的監管指標體系與銀行監管的標準化：事先的標準約束

為了保證監管目標毫無偏差地從監管組織傳導到具體監管人員的行為之中，盡可能減少操作人員主觀因素的影響，防止出現同樣的問題由于監管當局分支機構、人員、時間等的不同而結果各不相同的現象，特別是減少監管尋租、設租與監管寬容等道德風險，從事先控制的角度講，應當制定盡可能明確而系統的監管標準體系。對于被監管機構的各種要求，都盡可能依據合理的假設原理，在科學的基礎上將其予以數量化和標準化，以保證監管人員具有統一明確的操作依據，也有利于提高監管工作本身的透明度，充分發揮監管機構專業監管與市場約束的協同作用。從國際上看，這種理性和量化的監管是美國銀行監管的一大特色。可以說，在美國銀行業監管的所有方面都使用著精確、復雜的計量分析與模型預測，滲透著理性量化的監管理念。

然而，基于社會經濟活動的靈活多變和金融機構具體經營環境的千差萬別，無論如何完備的監管標準也不可能窮盡金融機構所有可能面臨的具體情境。充分量化的監管標準往往存在過于機械、僵化的缺陷，難以顧及金融機構實際運行中的各種差異性。因此，對于各金融機構而言，有時“僵硬單一的監管要求是不謹慎的”。而且，監管標準的具體設定，又易引發被監管機構的道德風險，標準本身被視為一種官方“同意的暴露風險頭寸”(Asapprovedriskpositions)，不利于鼓勵金融機構采取更為謹慎的風險頭寸。因此，單純嚴格的、標準化的監管方式未必就是適應于現代金融發展的最佳選擇。在特定情況下，英國歷史上所長期實行的富有彈性的監管方式仍不失為一種備選的或輔助的解決方案。這種質化的富有彈性的監管方式，更多強調運用監管者的判斷力和經驗來把握經營機構的經營狀況，盡管不可避免地受到監管人員的主觀因素影響，但卻因其“因例而異”、相機抉擇而顯示出了明顯的靈活性優勢。

由于兩種模式都有缺陷，近年來各國已開始嘗試實行兩者有機結合的操作模式。如美國目前正在改變其僵硬的法律條文，適當減少大量模型與比率指標，增加監管工作的靈活性。美聯儲主席格林斯潘也頻頻強調金融監管應避免模式化和簡單劃一，對不同金融機構應區別對待。而英國FSA則積極吸取其他國家的經驗，如在美國廣泛運用的CAMELs評級體系，加強監管的量化方法與標準化。

科學合理的監管規則與銀行監管的規范化：過程中的規則控制

監管績效不僅取決于靜態的監管標準的實現程度，更取決于監管人員實施監管行為的動態過程。因此，除了建立系統、明確、量化的監管標準外，還應注意加強對監管人員實際監管行為過程的規范化控制。也就是國際上所強調的基于規則的監管(Rule-basedregulation)，即對監管工作所有環節都制定嚴密的業務流程和操作規則，并隨著金融業的不斷發展而定期更新，以保證監管人員操作的規范化和統一化，保證監管措施的及時性與適應性。

基于規則監管的優點在于其通過政策、程序、操作規程指導約束監管人員的履職行為，部分解決了以往監管工作對監管者的品質、能力和公信力的過度依賴。從最新國際監管經驗看，基本都強調基于規則監管的重要性。美國可謂這方面的典范，在其一系列金融法律法規中，對各種監管程序與操作規程都有詳細規定，涉及到監管業務的方方面面。對于我國而言，銀監會自成立伊始，便開始了這方面的努力，目前正在制定和建立一套詳細涉及商業銀行法人治理、內部控制及各項業務的操作手冊以及可將現場檢查情況與非現場監管有機結合的處理系統，以保證監管人員操作的規范化。

寬嚴適度的責任考核與銀行監管的最優化：事后的責任追究

如果說監管標準與規則的制定在于明確監管應達到什么樣的目標、在什么條件下應進行什么樣的操作，但為保證監管人員真正有動力嚴格依據要求適當行事，關鍵仍在于對其事后的考核與責任追究，借此將監管者相關行為的實際社會影響內化進其個人的收益成本預算之內，進而取得監管者個人行為與監管機構組織要求的協同。因此，必須在實行主監管人負責制的基礎上，建立監管問責制。整合監管機構現有的人事、紀檢、內審等方面的資源，加強對監管人員的科學化考核，落實監管問責制、盡職調查、再稽核等再監督制度，督促監管人員依法合規地行使權力、及時高效地進行監管，嚴肅處理各種監管失責與監管腐敗行為，確保監管工作成為商業銀行經營的援助之手，而非掠奪之手。

由于監管工作的特殊性，既要約束監管人員的行為，使其依法合規實施監管，也要盡可能保護其履行監管職責的積極性，避免由于責任考核的過度嚴厲而導致其行為過于謹慎，出現監管過度問題。因此，在實際的考核中，一是必須注意把握好嚴格考核的適度問題，堅持責任考核的原則性與靈活性的有機結合，建立監管的全面質量控制體系，從其職業操守、專業能力、監管業績等方面進行全面考評。對于監管責任的認定，可堅持合理推定、程序合法、無明顯過失等基本原則，客觀公正地落實相關責任。二是必須注意嚴格考核與正面激勵的結合，充分考慮監管人員的“經濟性”與“社會性”，改革目前監管機構的組織人事與收入分配制度，通過多種手段實現對監管人員的激勵相容。三是實行監管機構本身的政務公開制度，提高監管工作的透明度，加強包括監管對象在內的社會各界對監管機構及其人員的監督。

監管機構治理的有效性與外部制度環境

一項制度安排的有效往往取決于其與整個制度環境是否相容，金融監管機構良好的治理與內控制度的建立并不是一個孤立的過程，其效率高低在相當程度上仍需要一系列外在環境的支持。

國家治理環境。監管機構作為一個政府組織或準政府組織，究竟受哪個政府部門直接領導，向哪個部門直接負責，委托鏈如何設計，如何對其進行監督與考核，往往取決于一個國家的治理和國家政體的安排。因此，在健全和完善我國金融監管機構治理結構的過程中，既要充分借鑒和吸收國際上金融監管機構治理的先進經驗，但也要充分考慮我國的具體國情與政體制度，建立與此相容的監管機構的內部治理結構。

市場環境。健全完善的金融市場，有利于充分利用市場力量克服監管機構可能面臨的監管失敗問題，有利于提升初始委托人的經濟行為能力，加強對作為人的監管機構的再監督；同時，市場的發展本身便包含著政府與市場邊界的優化調整，有利于通過提升被監管者的市場談判能力提高包括金融監管機構在內的政府部門的市場管理水平。因此，監管機構的治理，不可能脫離市場基礎的發展而獨立發展，在改善監管機構治理狀況的同時，必須要注意加強整個金融市場乃至整個市場體系的建設。

法制環境。法制精神的深入與法律制度的健全，直接決定著所有市場參與者行為的規范。獨立而明確的法權地位是健全并完善監管機構內部治理的前提，也是約束和規范監管機構及監管人員正確行事的基本依據，同時還是保護監管者的盡職行為、確保監管機構獨立實施監管行為的法律保障。因此，監管機構治理績效的提高，也必須以法律制度的健全與司法環境的改善為基礎