新形勢央行論文

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在十屆全國人大一次會議通過的國務院機構改革方案中，明確要設立中國銀行業監督管理委員會，將中國人民銀行對銀行、資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構的監督管理職能分離出來，并和中央金融工委的相關職能進行整合，作為國務院直屬的正部級事業單位。其主要職責是擬訂有關銀行業監管的政策法規，負責市場準入和運行監管，依法查處違法違規行為等，與中國人民銀行各司其職。至此，中國人民銀行集貨幣政策和銀行監管于一身的體制將宣告結束。對此，我們從央行制定和執行貨幣政策，防范市場風險需要的政策基礎和手段出發，就設立銀監會后，可能存在的問題以及央行和銀監會如何才能確保職能的協調統一作如下探討。

一、成立銀監會后可能存在的問題

(一)央行制定和執行貨幣政策對銀監會存在一定的依賴性。以前人民銀行既能管貨幣政策又能履行銀行監管職能，對于金融市場風險、金融營運狀況了如指掌，信息反饋既快又準，應變措施操縱自如，如今職能分家，還能應付自如嗎?職能調整后，人民銀行雖能強化貨幣政策職能，將有更多的時間和精力加強制定和執行貨幣政策，不斷完善有關金融機構運行規則和改進金融業的宏觀調控，更好地發揮中央銀行在宏觀調控和防范與化解金融風險中的作用。但是，央行如果沒有一個好的微觀環境、沒有履行職能的有效手段，特別是沒有一個好的監管體系，僅僅把注意力集中在抑制通貨膨脹、通貨緊縮上，是無法完成中長期穩定幣值職能的。因央行就是能制定出好的貨幣政策，也必須依靠銀監會去監督實施，若其監督不力，央行的貨幣政策就難以得到迅速有效的貫徹實施。正是鑒于這種特殊依賴性，中央銀行必須要和銀監會很好地協調統一，通過賦予一定的制定和傳導貨幣政策的有效手段，把一半以上的精力集中在金融業以及整體經濟改革的業務上面，才能更好地完成穩定人民幣幣值的任務。

(二)摩擦難以避免，商業性銀行將由一個“婆婆”變兩個“婆婆”。央行和銀監會既然是兩家，就必然存在著從各自的利益需要出發制定相關政策的情況，就不可避免地存在著不協調的狀況，貨幣政策職能與銀行監管職能本身就存在著一定的利益沖突，容易相互干擾，導致同步震蕩。因從本質上貨幣政策職能與銀行監管職能就有著許多重要區別，貨幣政策是中央銀行的職能所在，屬短期政策，應當靈活善變，而銀行監管職能則是屬于政府行為，應當持之以恒，不能忽緊忽松。這一輪體制改革將兩種職能分離，既可以防止貨幣政策與銀行監管的同步震蕩，也有利于二者專業化水平的提高。一方面貨幣政策應當更多地依靠公開市場操作等市場化政策工具來實現，而不能依靠放松或加強監管力度來實現；另一方面，銀行監管出現失誤，也無法依靠隨意增加貨幣供給去填補窟窿，掩飾漏洞。銀監會成立之后，將對四大國有商業銀行、三家政策性銀行和十大股份制銀行，以及規模不一的各地近百家地方金融機構實現監管職能，但央行依然是商業銀行最后貸款人，同時央行對商業銀行仍擁有檢查權。因此，央行和銀監會之間能否建立一個穩定的溝通協調機制，成為各商業銀行的焦點。如果這兩個部門協調不好，商業銀行就有可能由過去的一個“婆婆”變成兩個“婆婆”。

(三)防范和化解金融風險仍需多方面配合。成立銀監會是為了進一步提高防范和化解金融風險的能力。然而，防范和化解金融風險是一個綜合效應，牽涉到地方黨政、各金融單位以及信貸企業的多方利益。而銀監會監管的只是銀行部門，它能治頑癥于一藥丸嗎?很難說，正是基于以上擔憂，我們說銀監會的成立只是第一步，成立之后還有更多的工作要做，從某種意義上說，它比銀監會從醞釀到成立這一過程的工作更復雜、更艱巨。離開各級黨政和社會各界的支持，其防范和化解金融風險的能力是極為有限的。

二、央行和銀監會協調統一初探

(一)科學劃分職能，防止出現監管真空。設立銀監會，是我國金融改革與發展史上的一件大事，是進一步完善金融宏觀調控體系，健全金融監管體制的重大決策。真主要職責將是擬訂有關銀行業監管的政策法規，負責市場準入和運行監管，依法查處違法違規行為等。銀監會的成立，對于加強金融監管，確保金融機構安全、穩健、高效運行，提高防范和化解金融風險的能力，對于更好地發揮人民銀行作為中央銀行在宏觀調控體系中的作用，進一步改善金融服務，都是非常必要的。在金融監管方面，人民銀行作為中央銀行擔負著最后貸款人的角色，具有為銀行體系提供必要流動性支持的職責，從而維護金融業的穩定與發展；同時，作為制定和執行貨幣政策的宏觀調控部門，中央銀行負責從整體上制定和完善金融運行規則，更多地是涉及金融運行中的宏觀問題。而金融監管部門則相對集中在宏觀與微觀層面的監管上。對此，央行與銀監會的職能已有一個總體上的劃分，但在今后實際工作中操作起來，還必須對各自邊緣職能進行明確地劃分，如外生性金融風險(如政治傳聞、人事變動、謠言惑眾、執法不當、新聞炒作等導致的金融風險)的監管、現金管理、存貸款利率監管等，否則將出現監管真空，導致某些方面監管失控，從而危及到整個金融體系的安全與穩健發展。

(二)加強溝通，建立科學而靈活的協調機制。設立銀監會后，原先中央銀行的職能將被分解，中央銀行可以專職于貨幣政策的目標：實現幣值穩定，從而促進經濟增長；銀監會則可以專職于自己的監管目標：保護存款者的利益并確保銀行業的穩健經營。這樣一來，一則可以實現所謂的“專業化經濟”，二則可以防止由中央銀行的最后貸款人地位引起的商業銀行道德風險。但是，問題的關鍵在于，這種分離會使得中央銀行的信息優勢特別是在“軟信息”方面的優勢不復存在，無摩擦的“內部協調”藉此變成有摩擦的“部級協調”，從而可能使得中央銀行的決策失去微觀基礎。為了防止這種情況出現，中央銀行和銀監會之間的協調機制就必須足夠靈活，亦必須建立央行、銀監會等之間的科學靈活協調機制，采取定期或不定期地召開聯席會議，建立定期聯系會議制度并附設秘書處等方式，以建立密切的聯系機制，及時溝通有關金融市場風險和運營情況等，央行應及時出示檢查結果并允許銀監會職員查閱相關資料。在實際工作中，央行與銀監會職員應經常互換信息，形成相互配合的密切關系。此外，為了不加重被檢查金融機構的負擔，雙方應通過協商機制協調對同一金融機構的現場檢查日程安排，以實現部門間的協調統一，共同維護好我國金融業平穩健康的發展。

(三)賦予央行制定和傳導貨幣政策的有效手段。自黨的十六大以后，一場“金融革命”正在實實在在地進行，特別是在證券、銀行、保險、信托等業務領域，以金融業務交叉為基調的金融創新活動十分活躍。從證券行業的角度看，證券業的發展日益依賴于銀行、保險乃至信托的參與等。隨著國家《股票質押貸款管理辦法》的出臺和保險資金人市及保險存款化等，貨幣市場、資本市場、保險市場的資金流向相互交錯。因此，中央銀行在卸下銀行監管這副重擔之后，還不能在督查上撒手不管，而應象日本等國外中央銀行一樣，不僅充分運用央行再貸款、再貼現、公開市場業務等貨幣政策工具外，還要用更多的精力強化對金融市場的管理和檢查。與銀行、證券、保險三個監督機構協調配合，對貨幣市場、證券市場、股票市場、保險市場開展檢查，了解情況，牢牢把握好整個金融市場的動向和資金流向，維護金融市場的穩定。為此在修訂《中國人民銀行法》時，就必須在法律上賦予央行制定和傳導貨幣政策的有效手段，如收集和獲取經濟金融信息的手段和傳導貨幣政策的督查手段等，為建立高效、靈活、有效的貨幣政策傳導機制奠定良好的基礎。

(四)依靠科技做到信息共享。加快金融業電子化、信息化進程，建立央行與監管部門間的監控中心數據庫，開發統一的非現場和現場檢查情況反映軟件系統，做到信息共享，并根據我國國情，以法規的形式明確有關央行與銀監會等監管部門信息共享的內容和形式，以及共享的原則和標準，應負的法律責任等，建立一套既符合國際慣例又兼顧我國國情的金融信息共享制度。

(五)以法律法規為準繩減少摩擦成本。銀行業監管是有收益的，同時也要耗費資源，也就是說銀行監管的實施在實現監管目標的同時增加了監管者和被監管者的成本開支。具體來說，監管收益至少包括兩部分：一是由于實施監管而減少的資產損失和倒閉損失；二是例如存款保險使得商業銀行吸收了更多的存款而形成的收入，及時關閉了危機機構使得存款人減少了存款損失等。監管成本除新體制下可能的摩擦成本外，至少還包括：一是監管者實施監管的成本(實施成本)，如現場檢查費用、非現場系統投資；二是被監管者接受監管需要的成本(執行成本)，如繳納的檢查費用、按照監管要求收集和報送信息的費用、存款準備金的利息損失；三是為降低外部性和信息不完備需要的成本，如政府為處置金融機構風險的支出、金融監管繳納的存款保險費。另外，監管收益還包括由于監管促進了金融發展、推動經濟增長并最終增進了整個社會福利。監管成本還包括金融監管在一些領域形成的低效率，監管人員不能沒有監管效率的概念，不能不考慮監管收益和監管成本；應該從監管者和被監管者兩個角度分析監管效率，通過對監管效率的事先分析，確定監管強度，配置監管資源，將有限的資源分配到監管效率最高的領域。總之，監管的成本是客觀存在的，它應該有個界限，要合理地控制在一定的界限之內，要盡可能地降低監管成本，提高監管收益。除上述內容的成本促降外，在新的監管體制下就必須減少摩擦成本。

在現行法律框架下，對商業銀行的監管職能是由人民銀行來執行的。銀監會設立后，為使銀監會的監管地位得到法律上的承認，必須對《中國人民銀行法》進行修改。在修改完成《中國人民銀行法》之后，制定《銀行監管法》等一套行之有效的且相互配套銀行監管法律體系、銀行業懲罰機制，以完善法律體系，規范監管準則；統一監管標準，規范商業銀行購并、重組活動，規范問題銀行的處理和救助，明確停業整頓，關閉銀行的標準與程序；明確監管人員職責和監管規程，規范監管人員行為，建立監管機制工作情況報告和檢查制度；加強中央銀行獨立性。只有這樣在實際工作中，無論是央行員工還是銀監會員工才能以法律法規為準繩減少摩擦成本，進而減少央行政策制定成本和銀行業監管成本。

(六)構筑立體監管體系，實施對監管者的再監管。一個完善、健全有效的監管體系必須建立起對監管者有效實施再監管的機制。目前應注重構筑立體監管體系，共同對央行和被監管者及監管者實施互動有效監管的統一。對央行和監管者的再監管可通過如下渠道：一是社會監督，即從法律、輿論、制度、道德、中介機構等方面監督監管者。二是非政府組織的專業監督，即可以通過銀行業協會或成立其他非政府組織，組織由專家、學者、有專門才能的志愿者成立專家隊伍或小組，定期不定期地收集被監管者的信息反饋。三是被監管者的監督，即各被監管對象也可依法對監管者進行再監督，建立起有效的投訴和評價機制。四是監管者自我監督機制，通過內部審計、監督機制，規范監管者的監管行為，防范監管工作中的“道德風險”和懲罰監管的不當行為及責任人。五是主管及上級部門的監督，即通過全國人大的質詢機制，國務院的問貴機制等相應的自上而下的考核與評價、激勵與約束，對監管者進行再監督，防止監管中的不良行為，以維護好我國金融業的健康平穩發展。