銀監(jiān)會設立論文

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內容提要：“銀監(jiān)會”的成立標志著我國銀行業(yè)監(jiān)管演進的新階段，它將促進央行的獨立決策和銀行業(yè)監(jiān)管的進一步專業(yè)化、加強對外資銀行的監(jiān)管、加快商業(yè)銀行的民營化進程并加強監(jiān)管。但目前我國銀行業(yè)監(jiān)管仍存在一些問題，為充分發(fā)揮銀監(jiān)會的作用，繼續(xù)完善監(jiān)管體制，應大力完善金融法規(guī)、建立監(jiān)管協調機制、建立存款保險制度，并解決原監(jiān)管體制的遺留問題。

銀監(jiān)會的設立是中國銀行業(yè)監(jiān)管體制改革的一個重要的里程碑。銀監(jiān)會的設立將會對中國銀行的管理產生十分深遠的影響，新成立的銀監(jiān)會將有其相應的監(jiān)管重點和對策。

一、“銀監(jiān)會”的設立對中國銀行業(yè)的影響

1．銀監(jiān)會的成立將促進央行的獨立決策和銀行業(yè)監(jiān)管的進一步專業(yè)化

銀監(jiān)會設立前，我國實行的是由中國人民銀行、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會分別對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)進行監(jiān)管的分業(yè)監(jiān)管模式，而中國人民銀行兼具監(jiān)管銀行和制定貨幣政策的雙重任務。從現實來看，央行擔任的雙重角色(既是貨幣政策制定者，又是銀行業(yè)監(jiān)管者)的預期目標有可能發(fā)生沖突，央行有可能在調整利率和制定貨幣政策時，站在銀行業(yè)監(jiān)管者的角度去保護商業(yè)銀行的利益。現在國有銀行利率市場化改革進程緩慢，導致資金流動不暢、金融運行與實體經濟運行脫節(jié)，一個重要原因是國有商業(yè)銀行為了自身的利益，在某種程度上通過其在央行內部強大的政策影響力對某些改革的進行施加影響，這一點在利率市場化改革上最為明顯。這樣既影響了央行的監(jiān)管能力，又制約了央行貨幣政策傳導機制的發(fā)揮。

目前，各國金融監(jiān)管模式主要有四種模式：第一，歐洲中央銀行成立后，歐元區(qū)國家中大多數國家將銀行監(jiān)管職能從央行中剝離出來。第二，英國、日本、瑞典、丹麥、澳大利亞將銀行、證券、保險監(jiān)管等職能統一集中在單一的金融監(jiān)管機構。第三，美國由美聯儲作為傘式監(jiān)管者，負責監(jiān)管混業(yè)經營的金融控股公司，銀行、證券、保險則分別由其他監(jiān)管部門分別監(jiān)管。第四，許多發(fā)展中國家的貨幣政策和金融監(jiān)管仍由中央銀行統一負責。但從總的趨勢看，越來越多的國家金融監(jiān)管采用了與央行貨幣政策職能相分離的模式。從這種意義上講，我國成立單獨的銀行監(jiān)管機構，符合我國金融改革發(fā)展的實際情況，也和國際上銀行監(jiān)管發(fā)展的總趨勢是一致的。

根據國際經驗，銀行業(yè)監(jiān)管的分立與中央銀行的獨立往往同步進行。銀監(jiān)會設立后，由于目標單一，銀監(jiān)會將著重控制系統風險，進行更專業(yè)化的一體化監(jiān)管，逐步由法規(guī)監(jiān)管向市場監(jiān)管過渡，有利于減少利益沖突、降低監(jiān)管成本和提高監(jiān)管效率，進一步增強銀行業(yè)務的透明度、提高銀行監(jiān)管績效、防范金融風險，并逐步由法規(guī)監(jiān)管向市場監(jiān)管過渡。而且，由于銀監(jiān)會獨立承擔銀行業(yè)監(jiān)管的職責，不可能通過貨幣發(fā)行來掩飾監(jiān)管責任，只能依靠自身監(jiān)管水平的提高，因而，從長期而言，銀監(jiān)會的設立將有助于真正維護金融安全。

另一方面，國際經驗表明，加強央行的獨立性和貨幣政策的獨立性是中央銀行制度發(fā)展的客觀趨勢。例如，在美國，美聯儲只向國會負責，政府無權干涉，具有完全的獨立性：美國貨幣監(jiān)理署則專事銀行監(jiān)管，也具有完全的獨立性。因此，銀行監(jiān)管職能的剝離，意味著我國在增強貨幣政策的獨立性方面邁出了一大步。央行將專注于貨幣政策職能，不再局限于商業(yè)銀行的利益，開闊視野，更多地著眼產業(yè)部門和實體經濟，從而有助于制定正確的貨幣政策，創(chuàng)造一個穩(wěn)定的貨幣環(huán)境，保持宏觀經濟運行的長期穩(wěn)定。

此外，貨幣政策和銀行監(jiān)管職能分離以后，中央銀行為了更好地制定和執(zhí)行貨幣政策，仍然擁有對商業(yè)銀行以及其他所有在中央銀行開戶的金融機構必要的“檢查權’，這種權力來源于中央銀行與其交易對象金融機構之間的商業(yè)合同。中央銀行只根據場內外檢查和實地調研得到的實際情況來決定宏觀的貨幣政策走向，而不對具體的金融機構承擔微觀的監(jiān)管責任。這樣做，有利于中央銀行把握金融機構的財務狀況以及金融市場的實際風險。

2．銀監(jiān)會的成立，有利于提高貨幣決策和銀行監(jiān)管的透明度

隨著中國加入WTO，中國的貨幣政策和銀行監(jiān)管面對許多新情況，新問題。WTO遵循的一個重要規(guī)則就是透明度原則，首先就是決策機制和決策程序的透明度。所謂透明度，是指“在通俗易懂、容易獲取和及時的基礎上，讓公眾了解政策目標以及政策的法律，機構和經濟框架，政策的制定及其原理，與貨幣和金融政策有關的數據和信息，以及機構的責任范圍。”自20世紀90年代以來，提高貨幣和金融政策的透明度逐漸被越來越多的國家作為金融制度建設的重點。這不僅是為了實現中央銀行履行問責義務的目的，而且是為了避免公眾對中央銀行的政策制定和執(zhí)行產生誤解或不當解釋，同時也是為了獲得公眾對中央銀行的貨幣和金融政策的支持。但與之形成鮮明對比的是，目前中國的貨幣政策決策機制透明度較低，難以適應加入WTO的要求。

3．銀監(jiān)會的成立有助于加強對外資銀行的監(jiān)管

加入世貿組織后，我國金融業(yè)將面臨全方位對外開放的新格局。越來越多的外資銀行進入我國，使國內金融市場形成新的經營格局——國內金融界的分業(yè)經營和外資銀行的混業(yè)經營并存。但是，目前外資銀行的經營也存在許多的問題，如多存少貸、轉移利潤，違規(guī)經營、使用非價格手段進行不公平競爭等等。因此，這一格局在給我國金融業(yè)帶來發(fā)展機遇的同時，更多的是帶來了挑戰(zhàn)，尤其是給我國的金融監(jiān)管工作帶來了大挑戰(zhàn)。

從目前來看，雖然我國《外資金融機構管理條例》對外資銀行的業(yè)務范圍和投資范圍、資本充足率、資產負債比例、對關聯企業(yè)的貸款比例、流動性比例和各項準備金的情況都作了規(guī)定。但是，對外資銀行監(jiān)督管理的規(guī)定仍較為原則和簡單，缺乏可操作性。對外資銀行監(jiān)管的手段和方法還停留在傳統的“經驗式”的管理階段，基本上以行政管理為主，在監(jiān)管內容和監(jiān)管手段上仍處于合規(guī)性監(jiān)管階段，主要是事后合規(guī)性檢查，缺乏預防性的事前和事中檢查，風險監(jiān)管處于起步階段，出現了重審批服務，輕監(jiān)督管理的現象。例如，監(jiān)管方式還停留在對會計報表的審核上，但一些外資銀行上報的報表卻不能完全反映其經營活動的真實情況，而且偏重定性分析，缺乏一個具體的、具有可操作性的監(jiān)管參照系。對國際上通用的定性分析和定量考核相結合的監(jiān)管方法，我國還沒有加以引進和運用，導致監(jiān)管水平低，無力制約外資銀行的違規(guī)操作。

銀監(jiān)會設立后，將努力實現對外資銀行合規(guī)性監(jiān)管與風險性監(jiān)管的協調統一。合規(guī)性監(jiān)管是指監(jiān)管當局對銀行執(zhí)行有關政策、法律、法規(guī)情況所實施的監(jiān)管。風險性監(jiān)管是指監(jiān)管當局對商業(yè)銀行的資本充足程度、資產質量、流動性、盈利性和管理水平所實施的監(jiān)管。以前的監(jiān)管者認為只要制定好市場游戲規(guī)劃，并確保市場參與者遵照執(zhí)行，就能實現監(jiān)管目標。因此，監(jiān)管當局過去一直將監(jiān)管重點放在合規(guī)性方面。但是，隨著銀行業(yè)的創(chuàng)新和變革，合規(guī)性監(jiān)管的缺點不斷暴露，這種方法市場敏感度較低，不能及時全面反映銀行風險，相應的監(jiān)管措施也滯后于市場發(fā)展。銀監(jiān)會將以合規(guī)性檢查為前提，以風險性監(jiān)管為主題，改進和提高現場檢查的效能，同時充分借助社會審計力量，對有問題的外資銀行進行重點監(jiān)管。在完善非現場監(jiān)督體系方面，將謹慎原則和彈性原則結合起來，合規(guī)性指標和風險性指標結合起來，設置監(jiān)管指導線和最低比率，包括資本充足性、流動性、大額風險、外匯風險等。并且在合規(guī)性監(jiān)管的基礎上，加強風險監(jiān)管。

二、銀行業(yè)監(jiān)管對策

1．盡快制定和出臺有關金融法規(guī)，并與國際接軌，完善我國金融監(jiān)管法律體系

依法監(jiān)管無論用何種形式監(jiān)管，都必須有監(jiān)管的依據，也就是各種法律、法規(guī)，而中國目前顯然多種金融法規(guī)缺位。在這種情況下銀監(jiān)會工作的開展將受到許多限制。首要的問題還是要完善金融法規(guī)，促進金融監(jiān)管與法律法規(guī)的協調統一。對已出臺的金融法規(guī)，應建立本系統內相應的實施細則，增強現行金融法規(guī)的可操作性，解決當前金融監(jiān)管中無法可依和有法難依的問題。

2002年以來，國務院、人民銀行總行先后頒布了《金融機構撤銷條例》，《中華人民共和國外資金融機構管理條例》、《貸款風險分類指導原則》、《銀行貸款損失準備計提指引》、商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》等金融法規(guī)，這些金融法規(guī)充分體現了加入世貿組織后，金融業(yè)全面對外開放，中外資金融機構平等競爭的基本原則。根據形勢發(fā)展的需要，《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等還要進一步修訂，以達到確立監(jiān)管架構、規(guī)范監(jiān)管準則、統一監(jiān)管標準的目標。對金融機構的任何處理、處罰，都要有確切的法律依據、政策依據、制度依據。在監(jiān)管工作中，要公正、公開、公平地處理監(jiān)管中遇到的問題，做到依法監(jiān)管，依法維護金融秩序。

2．盡快建立銀監(jiān)會和央行之間的有效的協調機制

銀監(jiān)會成立之后，將對商業(yè)銀行實施監(jiān)管職能，但央行依然是商業(yè)銀行最后的貸款人，同時，央行對商業(yè)銀行仍擁有檢查權。這就涉及到一個銀行協調成本的問題。

從國外實踐來看，在英國，中央銀行(英格蘭銀行)、金融監(jiān)管局與財政部之間有一種三方小組會談機制，定期磋商，交換信息。而在日本，中央銀行的職能由日本銀行擔任，金融監(jiān)管的職能由日本金融廳執(zhí)行。根據《新日本銀行法》規(guī)定，應金融廳長官的要求，日本銀行應向金融廳出示檢查結果并允許金融廳職員查閱相關資料。在實際工作中，金融廳和日本銀行的職員實際上經常互換信息，形成相互配合的密切關系。此外，為了不加重被檢查金融機構的負擔，雙方經常通過協商機制協調對同一金融機構的現場檢查日程安排。

從我國實際出發(fā)，貨幣政策和銀行監(jiān)管兩種職能分離以后，部門內目標沖突轉變?yōu)椴块T間沖突，因此，一方面要加強部門間的信息共享和協調合作，防止部門間扯皮現象，減少磨擦成本，提高辦事效率，另一方面，目前，我國的金融監(jiān)督管理體制中的一些關系尚未理清。如金融監(jiān)督管理體制與國家權力機構的關系、金融監(jiān)管體制中的中央與地方關系等。從現實來看，獨立行使監(jiān)管權力的證監(jiān)會和保監(jiān)會在決策時仍然要受到其他政府部門的影響，這使其獨立監(jiān)管規(guī)范的程度打了折扣。因此，銀監(jiān)會需要在體制上有所突破，盡量加強其監(jiān)管獨立性。這就要求加大金融相關部門之間及與其他政府部門的協調力度，建立相對穩(wěn)定的協調機制。

3．盡快建立存款保險制度，解決監(jiān)管過程中出現的風險承擔問題

隨著我國金融業(yè)改革開放的深化，金融自由化程度的不斷提高，金融的風險累積也越來越大，同時加入世貿組織后，中國也面臨著國際金融機構的挑戰(zhàn)，必須盡快健全金融體制，特別是包括市場的退出機制，在此情況下，建立存款保險制度就顯得日益重要。

存款保險制度是國際上銀行監(jiān)管的通行做法，是維護存款人對銀行信心的保障手段，也是解決銀行市場退出的有效措施。實行存款保險，可以使小金融機構在乎等的條件下和大型金融機構開展公平競爭，可以有效地解決中小金融機構的支付困難，從而確保社會穩(wěn)定，消除地方政府和儲戶的后顧之憂。與此同時，中央銀行也可以真正與存款保險公司和金融機構確立商業(yè)性融資關系，從而有利于貨幣政策體制的健全和健康運行。

目前，美國、日本和韓國等國家都通過加強存款保險機構的作用等方式來防范道德風險。我國應盡快建立存款保險制度，這樣，中央銀行作為“最終貸款人”在提供救助資金時，就可以會同(或轉貸)存款保險機構來實現，通過存款保險機構所特有的約束機制來達到防范道德風險的目的。

4．解決遺留問題

貨幣政策和銀行監(jiān)管職能分離以后，為進一步完善我國的金融監(jiān)管體制，下一步應著重解決央行大區(qū)分行改革的遺留問題。大區(qū)分行改革從根本上打破了人民銀行分支機構級次同構、地方割據的原有格局，使金融監(jiān)管中心與地區(qū)行政中心相脫離，地方政府對貨幣政策的干預明顯減弱，但是，在監(jiān)管方面仍存在一些問題，如跨地域監(jiān)管成本高昂、監(jiān)管工作得不到地方政府配合等。為此，要從技術上的可行性及經濟上的可行性出發(fā)，對金融監(jiān)管結構做適當的安排，使金融監(jiān)管當局以最低成本實現既定的監(jiān)管目標。要繼續(xù)完善監(jiān)管機構內部管理體制，逐步建立日常監(jiān)管制度、舉報查處制度、監(jiān)管責任制度、信息溝通制度、檔案管理制度、報告報表制度等一系列內部制度，使各部門職責分明，高效完成工作任務，要繼續(xù)加強與地方政府的溝通合作，使監(jiān)管工作順利進行。