政策性銀行金融監管論文

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一、目前監管部門對政策性銀行監管的主要內容

(一)市場準入監管。監管機構依法對政策性銀行的設立、變更和終止的審查和審批，對其業務范圍和職能定位進行界定。

(二)高級管理人員任職資格審查及年度考核。主要從德、能、勤、績以及接受監管機構非現場監管情況等五個方面進行審查和考核。

(三)合規性檢查。對照政策性銀行的《金融機構法人許可證》、《金融機構營業許可證》，檢查設置或變更事項審批手續是否完備，是否超授權、超范圍經營，高級管理人員變更手續是否完備，業務經營狀況是否合法合規，內控制度是否完善等。

(四)日常的非現場監管。根據政策性銀行定期呈報的報表、報告，主要從五個方面的監管指標：貸款投向指標、安全性指標、流動性指標、效益性指標及總量控制指標進行業務分析和監督。

二、監管中存在的問題

對政策性銀行金融監管目前存在以下幾個方面的問題：

(一)金融法規不健全，沒有一部完整的政策性銀行法和專門針對政策性銀行進行監管的法律、法規。只有根據政策性銀行的特點制定專門的政策性銀行法，才能從根本上解決政策性銀行的發展方向問題。國外對政策性銀行都是先立法、后建行，不管是國際上成立政策性銀行時間較早的美國、加拿大和德國，還是成立時間較晚的日本、韓國，都制定了自己的政策性銀行法，如美國的《國民銀行法》、《銀行法》、日本的《政策投資銀行法》等。我國三大政策性銀行均在1994年成立，確定三大政策性銀行的職能、任務、經營目標和宗旨的主要依據是成立之初國務院的有關文件，監管依據為《中國人民銀行法》和相關的《會計法》、《貸款通則》等。但隨著我國經濟和金融形勢的發展變化，政策性銀行的經營環境發生了很大的變化，迫切需要制定一部完善的政策性銀行法和專門針對政策性銀行進行金融監管的法律或法規，來明確政策性銀行的法律地位，規范政策性銀行的經營行為，并依法進行監管。

(二)非現場監管很多指標是參照和沿襲商業銀行的標準，需要調整和修改。監管機構對商業銀行和政策性銀行的監控報告一般都分為七個部分，其中只有一部分不同，一千是要求政策性銀行報送貸款投向分析，一個是要求商業銀行報送資本充足率分析，要求分行二級法人報送再貸款余額和按照一逾兩呆進行分類的資產質量狀況等。上述指標的設定，反映了監管機構對政策性銀行監管的內容和指標沒有根據其發展狀況和國際慣例作相應的調整，而是照搬對商業銀行的監管指標。

(三)監管手段落后，監管質量和效率不高。近年來，監管機構先后開發了具有不同特點、覆蓋不同業務功能的多個版本的金融監管信息系統。但這些系統與政策性銀行的業務發展及加入WTO后對金融監管提出的規范化、科學化和系統化的要求相比，還存在許多明顯的不足和問題。主要表現是沒有針對政策性銀行的業務特點而專門開發監管程序和系統，造成大量的重復勞動，效率不高。

三、監管建議

筆者認為，要建立對政策性銀行科學、高效的監管體系，使政策性銀行貫徹中央“既要防范金融風險，又要支持經濟增長”的重要方針，有效發揮政策性金融的作用，應著重從以下幾個方面改進：

(一)盡快制定《政策性銀行法》和專門針對政策性銀行進行監管的相關法律、法規，使政策性銀行金融監管法制化、規范化。《新巴塞爾協議》把一國的金融監管法律作為有效金融監管的基礎設施，并要求監管當局必須依法依規對金融業實施監管，不斷提高監管工作的規范化和透明度。而金融法制不健全，尤其是沒有一部完整的政策性銀行法和相應的監管法規，是困擾我國監管者和被監管者的主要問題。因此，迫切需要盡快完善金融監管法律體系，實行依法監管。在制定法規時，一是要根據政策性銀行的不同特點和業務范圍，分別制定不同的政策性銀行條例或法律，明確政策性銀行的定義、性質、職能和任務，組織模式，業務范圍和基本業務規則，與商業銀行的關系，財務會計、監督管理和法律責任。二是完善對政策性銀行進行金融監管的法規體系，使監管制度化、規范化，從而保證政策性銀行的健康發展。

(二)制定科學的監管指標和內容，從以合規性監管為主走向風險性監管為主。目前監管部門要根據國家經濟發展戰略和年度經濟發展規劃，考慮三大政策性銀行的資本金來源和融資規模、經營范圍、經營目標及業務特點，分別制定適合政策性銀行經營管理的專門監管指標和內容，應堅持合規性和風險性并舉，以風險性為主的指導方針。因為我國的政策性銀行能夠嚴格按照國家制定的金融法律、法規開展業務，建立了比較完善和完備的貸款程序及規則。鑒于開發銀行發放的貸款期限長，大部分在5—10年，有的長達20年，所支持的行業如電力、鐵路項目的借款人的法人體制正在發生變化。建議監管部門根據國家宏觀經濟政策和中央銀行貨幣政策，結合近年來開發銀行的發展情況，一是取消目前對二級法人再貸款余額等指標的考核，修改完善存款和利潤與計劃數完成情況等監督指標；二是增加政策性銀行是否及時貫徹國家宏觀經濟政策和產業政策，貸款投向是否合理，內控制度能否有效地防范和控制信貸風險，保證國家信貸資金的安全，貸款的期限結構和資金來源結構是否匹配、能否控制資金風險，資本充足率和風險資本充足率是否達到國際通行的標準等內容。

(三)加強對監管人員的培訓，更新監管理念，使監管與服務、指導相結合。2003年4月，中國銀行業監督管委員會已正式掛牌成立，并設立了專門的監管部門對政策性銀行進行監管。銀監會的成立，為提高金融調控效率，加強銀行監管提供了體制框架。下一步需要加強對監管人員進行稽核審計專業培訓，可采取國外銀行監管部門進修或到政策性銀行跟班操作等形式，提高監管人員的金融理論知識和實踐能力，使監管人員了解與政策性銀行業務相關的宏觀經濟政策、行業知識、法律、會計和計算機等基本知識。也可以從各政策性銀行中選拔一批熟悉業務和具有稽核工作經驗的高素質人才充實到監管隊伍中去，實現監管隊伍的專業化，造就和培養一支政治素質高、熟悉金融方針政策、能夠運用國際銀行監管準則和先進的技術手段、精通政策性銀行業務的監管隊伍，提高監管水平。

(四)建立信息系統，實現監管手段現代化，提高監管效率。要根據政策性銀行的發展和業務特點，開發專門的監管信息系統，將該系統與政策性銀行的稽核預警系統連接起來，在保證開發銀行商業秘密的基礎上，能夠對相關業務指標進行查詢和分析，實現預警指標數據采集、匯總、加工、傳遞的電子化、網絡化，使監管工作程序化，提高監管工作的準確性與及時性，減少相關人員的重復勞動。

(五)充分利用內審部門和外部審計單位的審計信息和結論，逐步發揮市場約束、社會監督和銀行自身在防范金融風險中的作用。開發銀行為了盡快實現建設國際一流銀行的目標，近年來主動接受財政部、監事會等外部審計的檢查審計，還主動聘請國際上知名的會計師事務所進行專業的審計和診斷，同時對分支機構實行垂直稽核審計，增強了稽核工作的權威性。監管機構應大膽利用財政部、審計署、監事會、會計師事務所和稽核專員的審計信息和結論，有效促進政策性銀行合規經營與穩健發展，更好地支持國家的產業政策和經濟發展作貢獻。