中央銀行論文

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摘要：關于中央銀行和銀行監管體制的問題，一直是近年來理論界討論的熱點問題，也為實際部門所廣泛關注。本文從回顧我國中央銀行和銀行監管體制變遷的過程出發，對中央銀行和銀行監管體制的現實矛盾進行了分析，具體討論了中央銀行與銀行監管體制既相對獨立又保持一定粘連的必然性，在此基礎上，提出了中央銀行與銀行監管確立“大統一、小分設”體制的方案，相應給出了具體解決銀行監管體制若干矛盾的思路，對改進銀行監管的基礎性工作也進行了展開分析。

自從證券業監管和保險業監管從人民銀行陸續分離出去以后，人民銀行雖然還負責著對信托投資公司、財務公司、租賃公司等的監管，但銀行業的監管已成為人民銀行的主要監管職能，因此，人民銀行的體制變動就成為銀行監管體制的連名詞。1998年，作為金融體制改革的標志性改革——人民銀行管理體制改革后，由于其在運行過程中的矛盾和困惑，使人們對我國中央銀行及其銀行監管體制的問題產生了新的爭議和討論，爭議的內容不外乎有三，一是中央銀行和銀行監管的關系問題；二是銀行監管的體制問題；三是銀行監管的路徑依賴和基礎問題。本文對此作一探討。

一、中央銀行與銀行監管體制的歷史回顧與主要經驗

從1948年12月1日起，中國人民銀行一直行使著國家銀行職能。改革開放后，隨著農業銀行、中國銀行等機構的建立，中國人民銀行開始履行從國家銀行向中央銀行的過渡。1984年1月1日，隨著中國工商銀行的建立，中國人民銀行開始專門行使中央銀行職能，從此，中國的中央銀行體制開始確立并不斷發展。應該說，從1984年以來的18年間，中國的中央銀行在調整中改革，在改革中不斷探索，始終謹慎從事。這與我國各方面對中央銀行作用的認識和要求不斷發生變化有關，同時中央銀行的地位在不斷調整之中，中央銀行的體制也在不斷改革之中。大致來說，中央銀行體制的發展經歷了三個階段：

第一階段：從1984年開始，中央銀行以金融調控為主要目標，圍繞穩定貨幣與經濟增長的關系開展工作，存款準備金、再貸款、再貼現成為最主要工具，支持和促進國民經濟穩定發展成為主要任務。相應地，這一時期的矛盾主要是中央銀行分支機構是講北京話、還是地方話，如何實現貫徹統一的貨幣政策與支持地方經濟發展的統一，成為改革面臨的重大課題，中央銀行分支機構的建與撤、權力的收與放大致圍繞這一命題來進行。

第二階段：從1992年開始，隨著中國金融機構的不斷增多，證券市場的發育、信托機構等的存在，銀行和保險業的競爭，尤其是宏觀金融失控和金融秩序混亂的狀況，人們對金融監管的重要性逐漸提高，對金融監管是否一定要隸屬于中央銀行開始產生爭議。尤其是1995年《中國人民銀行法》、《中華人民共和國商業銀行法》和《中華人民共和國保險法》頒布實施并從法律上確立分業經營、分業監管的體制后，這一話題更引起人們重視。

第三階段：從1998年開始，針對亞洲金融危機的嚴重局勢和中國經濟金融實際情況，黨中央、國務院決定對我國金融體制進行重大改革，其標志性的改革是建立跨省區的中國人民銀行分行，實施中國人民銀行與證監會、保監會的分業監管，相應地，中國人民銀行的內設改革也在不斷調整和改革。在這一階段，為適應中國加入WTO的需要和金融業競爭的全面展開，中央銀行的金融服務功能引起有關方面的重視，并被提到相應的高度，金融服務在中央銀行三大職能的地位開始凸現。但金融監管的職能及其體制雖經頻頻調整，始終未理順。

事實上，只要我們回顧一下1984年以來中國人民銀行的運作過程，不難發現，中國人民銀行自從專司央行職能以來，始終沒有穩定過，前期圍繞是否設立縣支行幾經爭論，以后圍繞要不要撤銷又幾多爭論。至于在人民銀行上中層，與證監會的權限劃分及其人員分配，保監會的設立及其權限劃分等，對中央銀行權威性的影響是相當大的。即使在中國人民銀行分支機構的設置、內設機構的調整，與外匯管理局關系的梳理等方面也始終沒有停止過，中國人民銀行總行、分行、中心支行的權限劃分也在不斷調整之中。況且，在這期間，始終面臨中國人民銀行自辦的三產脫鉤問題，自身投資舉辦的城市信用社、證券公司、融資中心脫鉤問題，更面臨著與脫鉤后的農村信用社的關系問題。正因為這樣，中央銀行的不成熟、不穩定、不規范是可想而知的，在金融調控方面力度的有限性是顯而易見的，在金融監管方面的權威性也因此打了折扣。

中央銀行體制的動蕩和多變所產生的副作用是不言而喻的，當然，我們必須澄清的是，這大多不是中央銀行自身所為，而是我們在探索建立有中國特色的中央銀行體制時，學費和教訓在所難免，但也不得不引起我們的深思。下面就中央銀行及其銀行監管體制作些分析。

二、中央銀行與銀行監管本無必然聯系，但保持必要的體制粘連為好

從中央銀行制度的歷史發展看，中央銀行與金融監管并沒有必然的聯系，中央銀行作為銀行的銀行、發行的銀行、國家的銀行，其存在和產生的主要原因是為了解決信用貨幣的發行問題、票據交換與清算問題、政府融資問題以及銀行支付能力的保證，這實際上就是說，就其客觀性而言，貨幣政策與宏觀調控、支付清算與金融服務是中央銀行最基本的職責。

但由于中央銀行發行貨幣，辦理集中支付清算等方面具有壟斷性和優勢，因此，中央銀行與金融機構尤其是商業銀行和政策性銀行具有天然的聯系，與金融機構特別是商業銀行具有“脫不開的干系”。為了提高管理的效率，實現信息共享，也為了保持金融業的集中統一，一般地，讓中央銀行同時行使監管管理職能為好。這實際上是說，中央銀行既是貨幣發行的銀行、銀行的銀行、國家的銀行，又承擔金融監督管理職責。從我國實踐看，1984年以來，中國人民銀行從專門行使中央銀行職能起一直是這樣做的，只不過是將保險業的監管職能和證券業的監管職能另行分出而已。

根據上述分析，筆者認為，當前的中央銀行和銀行監管體制，從總體上來講是合理可行的，也就是說，這種將貨幣發行、貨幣調控和銀行監管統一于中央銀行的做法，從實踐上看有其優越性。其主要好處在于：一是信息共享。因為由于中央銀行統管貨幣政策，又對商業銀行實施金融監管，其兩者所需要的信息具有共同性，從而可以實現信息共享；二是功能互補。因為中央銀行對商業銀行實施金融監管，才有可能清楚地知道，它所制定的宏觀金融政策對商業銀行會產生多大的影響，從而做出更科學的決策；三是節省公共資源，也可節省辦公設施等方面的開支，從而有利于提高社會服務效率，節省公共資源。

但我們也必須認真地看到，目前我國的中央銀行其縱向之間存在著許多矛盾，銀行監管各部門之間也有不協調的因素，屬地監管還是法人監管的問題多年來也糾纏不清，不少人對中央銀行監管效率產生極大懷疑，也需要改進。因此，筆者主張，從中國作為一個發展中國家的實踐情況而言，保持中央銀行和銀行監管體制的粘連是合理而必要的，但如何實施粘連，則值得探討和研究。

三、在中央銀行大體制內改進銀行監管體制、梳理監管關系的思路

在明確了中央銀行與銀行監管的粘連關系后，我們就有必要探討銀行監管的體制問題，關于金融監管體制的總體格局和中央銀行的體制改革，筆者曾有明確闡述，這里僅就中央銀行與銀行監管體制的梳理問題作一些分析。筆者的一個基本觀點是：梳理銀行監管體制現階段只需要在中央銀行體制內改革即可，目前尚缺乏徹底改革金融監管體制的大動作基礎。筆者的思考是：

中央銀行內部體制的運作矛盾是當務之急，也即“中央銀行總行如何布置工作”(即給誰布置工作，是給分行、省會中心支行，還是省會城市監管辦)，“分行怎樣落實分配工作”(因為在外匯管理、貨幣發行、經理國庫、財務會計、支付清算等方面省會中心支行對一般地(市)中心支行有直接管理和管轄權，省會城市監管辦在國有銀行和政策性銀行現場監管方面與支行具有不同地域劃分)，“一般中心支行怎樣接受工作”(因為它要面對分行、省會中心支行和省會城市監管辦的三重領導，地方黨政在地方性金融性機構方面也有與中央銀行的協調問題)，“省會城市中心支行怎樣安排工作”(對一般地市中心支行管事不管人、行政上是平行關系，業務上怎樣實施領導關系)，“縣支行怎樣做工作”(工作職責越來越模糊，四統一后縣支行職能弱化，監管農村信用社如何定位等)，對此必須進行界定，梳理關系，明確職責。

至于中央銀行與證監會和保監會的關系，從長遠觀點來看，應該謀求相對統一，也即建立一個“大統一、小分設、能協調”的機制。但由于目前我國經濟金融運行尚不完全穩定，綜合化經營雖有端倪但尚缺乏大面積推廣條件，分業監管尚有市場，作更大的根本性的體制改造會造成折騰和波動，因此，根據先易后難，有利于解決著急問題的辦法，先推進中央銀行自身體制的改革是現實的。

中央銀行與銀行監管體制改革的基本原則是：立足于中央銀行體系內部，防止出現外部負效應；保持隊伍相對穩定，防止出現社會震蕩；立足于加強金融監管，有利于維護和增強中央銀行權威。

中央銀行與銀行監管體制改革的基本思路是：(1)成立相對獨立的國家銀行監管局(或中國銀行監督管理委員會)，參照現國家外匯管理局模式，與中國人民銀行大統一、小分設；(2)綜合省會中心支行和監管辦職能，在省(市、區)設立銀行監管分局，實施轄區管轄管理，組織現場檢查；(3)大致在現中心支行所在地設立銀行監管辦事處，具體實施現場監督檢查；(4)在分行所在地設立銀行監管分局，機構和人員從分行分離，管理范圍為本省(市、區)，下屬地市設立監管辦事處；(5)調整明確地(市)中心支行管轄范圍，上屬分行，下轄縣(市)支行，避免多重領導；(6)建立人民銀行各地后勤服務中心，對人民銀行分支機構和監管分局(辦事處)共同實施后勤社會化服務，達到資源共享、節省支出的目的。

四、完善銀行監管體制、提高銀行監管效率的具體政策

對中央銀行和銀行監管體制進行大的體制變動，這對從根本上理順貨幣政策、金融服務和金融監管的關系，提高銀行監管的效能會起到積極的作用。但是，銀行監管體制要真正發揮作用，也有許多需要配套的措施。

1．組建地方政府的金融監管機構，形成人民銀行負責對全國性金融機構，地方政府負責地方性金融機構監管的格局。

這樣做，既可以確保中央銀行監管體制從中央到地方的垂直領導，確保人民銀行及其分支機構與商業性金融機構借貸關系的真正確立，更好地實施法人監管原則，同時，有利于調動地方政府的積極性，解決長期來銀行監管鞭長莫及，顧此失彼的問題。這實際上意味著，我們在金融監管的權限上也要適當放權，中國人民銀行和國家銀行監管局及其派出機構只負責全國性的國有商業銀行、政策性銀行、股份制商業銀行、外資銀行的監管，而對城市信用社、農村信用社、信托投資公司、城市商業銀行則由地方金融監管機構負責監管。至于省及其以下的金融監管權限，則完全可由省政府確定，是再設派出機構，一竿子到底，還是繼續分級層層設立。

對設立地方性金融監管機構，這在中國尚屬創新。筆者認為，從實踐上看，北京、上海兩市已設立了金融黨工委，意味著地方有專門的管理金融干部和事務的機構，運行也比較正常；從理論上看，目前我國地方政府擁有經濟管理權限，也應該擁有其自辦金融機構的監管權力，地方金融是地方經濟的重要組成部分；地方政府不會對地方金融采取不負責任的態度，對地方金融風險自然應該由地方政府出面解決。況且，中央銀行與銀行監管已相對分離，地方政府干擾貨幣政策、強迫中央銀行分支機構挽救地方金融機構已無體制可能。

2．加快商業銀行(尤其是國有商業銀行)改革步伐，按現代企業制度要求積極推進改革。

在現階段可采取的措施有：(1)取消國有商業銀行及其分支機構的行政級別；(2)盡快改變國有銀行分支機構按行政地域層層設立分支機構的做法；(3)減少商業銀行分支機構參與地方政府黨政事務的機會，淡化其行政色彩，增強其企業意識；(4)積極推進國有銀行綜合改革，嘗試以產權制度改革為突破口實行現代企業制度，努力把國有銀行辦成真正的銀行。因為從根本上說，不取消國有商業銀行的行政級別，國有商業銀行就不能實行現代企業制度；不改變國有商業銀行按行政區設置的現狀，國有商業銀行就不能真正實現以降低成本，提高效益為中心的經營活動。如果國有商業銀行的機制不改變，實施銀行有效監管、提高監管效率也是一句空話。

3．組建存款保險公司，認真解決監管過程中出現的風險承載問題。

現階段梳理銀行監管體制，適當推進監管地方化，確保中央銀行依法獨立行使職責，確保全國性銀行機構穩健運行，面臨的重要問題是當金融機構出現支付困難，其流動性由誰提供的問題。在目前體制下，唯有中央銀行可以出面解決，組建存款保險公司，實行存款保險，可以使小金融機構在平等的條件下和大型金融機構開展公平競爭，可以有效地解決中小金融機構的支付困難，從而確保社會穩定，消除地方政府和儲戶的后顧之憂。與此同時，中央銀行也可以真正與存款保險公司和金融機構確立商業性融資關系，從而有利于貨幣政策體制的健全和健康運行。

4．以法人監管為基礎，改革銀行監管運作模式，提高監管效率。

從1984年中國人民銀行專司中央銀行職能以來，中央銀行對銀行業的監管在不斷加強，尤其是東南亞金融危機和我國加入世貿組織的二大浪潮中，金融監管被推到高潮，重中之重就是一個代名詞，中央銀行為此也投入了大量精力，如進行真實性大檢查等等。筆者認為，提高金融監管有效性的途徑，除了改革完善銀行體制，建立自律機制以外，還必須搞清楚金融監管的宗旨和準則。筆者認為，金融監管的宗旨就是對存款人負責，預防金融風險對社會穩定的沖擊，這里的基本準則就是法人監管，其它監管均是為法人監管服務，所有信息都是為法人監管而做。各級監管分支機構的任務是對監管對象檢查通告，向上級法人監管主體報告，只有這樣，才能有效提高監管效率，也有利于節省人、財、物力。