金融危機后香港銀行監管方法優化

導語：金融危機后香港銀行監管方法優化一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

2008年國際金融危機后，香港金管局順應監管環境和監管目標的新變化，對銀行業監管架構進行了局部調整。一是于2010年設立了兩個全新常設部門：銀行操守部和銀行法規部，專門對銀行的操守和行為進行監管。銀行操守部主要負責推動及鼓勵銀行機構采用適當的操守準則，以及穩健與審慎的經營手法；銀行法規部主要負責跟進和調查銀行不良銷售和其他不當操守事宜。二是對銀行監理部的內部架構及監管方法進行了調整。為了加強對風險與監管資源的有效匹配，經過深入討論研究，香港金管局于2014年3月初重組了銀行監理部。重組后，銀行監理部劃分為兩大組織模塊：系統性風險管理模塊和機構管理模塊，每個模塊分設3個分處，每位監管人員的角色定位和監管任務隨模塊劃分而發生變化，同時現場檢查和非現場監管的關注重點和監管方法也隨之調整。

金融危機后監管環境和目標發生深刻變化

從本輪國際金融危機反思金融監管。香港金管局在總結本輪國際金融危機教訓時，認為既有全球共同面對的普遍性問題，又有從自身特點出發需要應對的挑戰，主要包括：一是宏觀審慎監管至關重要。金融危機之后，宏觀審慎監管受到了不同經濟體的高度重視，并廣泛應用相關政策應對系統性風險。因香港存在大量的境外銀行，所以香港金管局對宏觀審慎政策的國際溢出效應特別關注，該效應不僅有可能削弱宏觀審慎政策在某個國家或地區的實施成效，也可能對其他國家或地區的金融穩定帶來不良影響，特別是當經濟和金融周期不同步時影響更甚。香港金管局認為，不同的宏觀審慎政策工具導致不同的溢出模式，加之資產負債表特征的差異或導致銀行的不同反應，從而對決策者實現宏觀審慎政策全球協調構成很大挑戰。二是金融創新、合約安排、會計制度對金融穩定產生很大影響。在美國次貸危機前，銀行金融創新層出不窮，包括多樣化的證券化資產、金融期貨期權以及其他衍生產品在內的金融產品得到了迅速發展。危機的爆發暴露出了金融創新產品在激勵、透明度、風險管理等方面存在諸多缺陷，缺乏監管的金融自由化以及脫離實體經濟的金融創新行為極具風險。三是風險擴散模式異常復雜。以歐債危機為例，歐債危機在國家、市場、部門和相關領域不斷蔓延和傳導，致使全球避險情緒高漲和跨境資本過度流動，引發了全球金融市場動蕩加劇，并通過國際貿易路徑對全球經濟增長造成較大的負面沖擊。四是風險累積和爆發的時間跨度長。本輪金融危機顯示，以美國為代表的發達經濟體雖然已經建立了涵蓋銀行、證券、保險的監管體系，但由于在復雜的金融、機構和市場中缺乏宏觀審慎視角的監管，從而致使監管空白和薄弱環節的存在，加之市場透明度的缺失，以及信用工具、交易網絡、市場價格和信息公開的負面因素積累，造成了過度金融創新、資產泡沫沖擊、國際風險傳染加劇和信息透明失效等問題，從而導致金融風險不斷積累和危機擴大。金融危機后國際監管環境發生變化。金融危機發生后，各主要經濟體在出臺一系列舉措應對危機的同時，也對金融監管進行了深入的反思與調整，國際監管改革不斷推進，監管環境發生了很大變化。一是對量化寬松政策大量使用的警惕。危機初期主要經濟體普遍采取了零利率、定量寬松政策等措施，目的在于刺激消費、投資和經濟。但香港金管局總裁陳德霖認為，量化寬松對刺激實體經濟成效并不顯著，推行量化寬松亦有代價，容易引發投資錯配，減低中長期生產力和經濟增長潛力。此外，量化寬松投入金融體系的資金越多，時間越長，將來退市的難度和風險就越高。二是金融危機后，監管框架更為復雜。香港金管局按照巴塞爾委員會的過渡時間表，通過了《2012年銀行業（資本）（修訂）規則》在2013年實施第一階段的《巴塞爾協議Ⅲ》資本標準及相關披露要求，以及通過2015年1月1日生效的《2014年銀行業（資本）（修訂）規則》實施第二階段的《巴塞爾協議Ⅲ》資本標準。在關于流動性標準的監管政策中，《銀行業（流動性）規則》，將活躍于國際的、較大型或業務較復雜的銀行機構列為第一類機構，其他則列為第二類機構。第一類機構的流動性覆蓋比率生效當年最低要求為60％，其后按照每年10個百分點的幅度遞增，至2019年1月1日達到100％為止。第二類機構每月平均流動性維持比率不得低于25％。2016年1月1日起，香港使用的逆周期緩沖資本（CCYB）為0.625％。此外，2014年6月，香港金管局向銀行機構發出了《監管政策手冊》，其中就包括“恢復計劃”部分，第一批大型及復雜的銀行機構已經于當年12月提交了首份“恢復計劃”。上述這一系列政策標準的實施表明，在危機之后的銀行業監管框架已經十分龐大復雜，監管資源的合理配置成為一個亟待解決的課題。三是機構組成非常復雜。例如中央對手方交易機制的運用。2009年二十國集團（G20）在匹茲堡峰會上就場外衍生品市場監管改革達成共識，提出所有標準化場外衍生產品都要實行中央對手清算。一個設計良好、具有完善的法律保障和風險管理安排的中央對手方機制，可以有效控制市場信用風險，提高市場效率，改善市場流動性，但是也會帶來集中度風險、合約類型選擇、流動性保障以及多個中央對手方等方面的挑戰。

香港金管局的應對策略和架構安排

基于金融危機教訓和監管環境變化，香港金管局將應對策略定位于三個方面：一是加強風險與監管資源的有效匹配；二是培養宏觀分析能力，設計有效宏觀監管工具；三是抓好風險源頭，如資本、流動性、風險文化等。構建系統性風險管理模塊和機構管理模塊。目前，香港金管局銀行監理部在職人員有170多人，為加強對風險與監管資源的有效匹配，香港金管局于2014年3月初重組了銀行監理部，整體劃分為兩大組織模塊：系統性風險管理模塊和機構管理模塊。每個模塊分設3個分處，每個分處由20-30人組成。其中，系統性風險管理模塊下設企業信貸風險監理處、業務操作及科技風險監理處和打擊清洗黑錢及金融罪行處。在此模塊下，監管人員將重點關注整個系統，而非單獨機構。機構管理模塊下設本地系統重要性銀行處、其他本地銀行處和外資銀行處三個分處，分別負責單個銀行機構的日常監管，以及消費者信貸風險、壓力測試和財資市場活動等專題項目。本地系統重要性銀行主要包括中銀香港、匯豐銀行、渣打銀行、恒生銀行、東亞銀行。與傳統機構監管相比，三個機構管理分處監管人員的任務發生了重要變化：從此前負責處理個案的機構監管員（caseofficer），轉變為機構情況管理員（casemanagement）；從此前對一家機構進行全方位跟蹤，轉變為集中抓公司治理和風險文化。同時，這三個分處的監管人員還兼任各專項協調小組的協調員（聯系人）或組員。設立專項協調小組。香港金管局在機構管理模塊及系統性風險管理模塊中打破了原有處室分割，設立了逾30個專項協調小組，如私人信貸小組、恢復及處置小組、壓力測試小組、財資業務管理小組等，并且根據專項小組項目的性質，選擇最為相關的分處人員作為專項協調員，同時抽選其他分處人員作為組員。對于與機構類別關聯性極強的小組，則直接把該小組設在相應分處，例如將恢復及處置小組設在本地系統重要性銀行分處。對于那些工作量相對較小的專項小組，則僅設兼職協調員，對于工作內容很多的專項小組，則會設立專責小組。

有的放矢優化監管方法

在調整架構的同時，為了更有效地利用監管資源，香港金管局在監管方法上也及時進行了優化調整。一是以專題評估及專題現場檢查取代定期現場檢查。專題評估是就特定的風險范疇或某些類別銀行機構的特定業務活動進行深入的非現場審查。香港金管局根據這些專題評估結果，安排對機構進行現場審查的優先次序。二是提升現場檢查的針對性。2014年香港金管局共進行了216次現場檢查，包括因中國內地相關貸款業務對香港銀行體系重要性增加及其帶來的潛在風險，監管當局對該類業務進行了深入的專題現場檢查。并根據評估結果，增加了銀行機構財資相關業務及業務操作與科技風險的檢查次數。現場檢查還涵蓋了銀行機構的信貸管控措施、壓力測試與流動性風險管理、資本規劃、重新制定的內部評級基準（IRB）模式以及打擊洗錢恐怖分子資金籌集活動管控措施，還對銀行機構的證券、投資產品、保險及強制性公積金等相關業務進行現場檢查。三是強化非現場監管有效性。2014年香港金管局優化監管方法，共進行了127次專題評估，涵蓋范疇與專題現場檢查相似，并就銀行機構的企業管制、財政狀況及業務運轉進行了197次非現場審查，審點為銀行機構的風險管制、信貸增長情況、資本規劃以及為實施《巴塞爾協議Ⅲ》流動性框架所做的準備。在此過程中，監理小組經常與部分銀行機構的董事局及外聘審計機構保持聯系，2014年與銀行機構的高級管理層及外聘審計機構共舉行了22次三方聯席會議，與部分銀行機構的董事局或董事局委員會共舉行了15次會議。四是要求銀行提供外聘審計機構報告。為能好地利用監管資源，以便及時應對處理各種需要優先處理的問題，香港金管局運用《銀行業條例》第59款第（2）條所賦予的權力，要求銀行機構委任外聘審計機構跟進可能存在的重大監管問題。在2014年根據該條文共要求銀行機構提交6份此類專題報告，其中2份有關打擊洗錢及恐怖分子資金籌集活動管控措施，另外4份有關管制及合規制度、會計相關事宜、交易活動及財富管理業務。從“香港金管局監管情況”所列2013年和2014年的監管活動統計中，可以較為清晰地看出香港金管局監管思路的調整。

監管組織架構調整和監管方法優化有助實現四大目標

一是集中資源監管重大風險，容忍小規模風險發生。香港金管局認為企業的信貸風險業務操作和科技風險、以及洗黑錢和金融罪行風險是關乎金融系統穩定、銀行倒閉與否的重大風險，具有不可忽視的溢出效應，因此需設專門監管力量在系統層面進行把控。二是從合規主導轉移到風險主導。主要體現在機構管理模塊監管人員的角色和任務轉變上，避免以往的“監管者捕獲”現象。此前，金管局經常面臨一種困境：一份指引發至銀行，會收到很多關于某項操作、產品是否合乎該指引要求的詢問，金管局若給予回答，如出現問題，銀行則以之前的回答為依據進行擴張解釋，將責任推向金管局，造成“監管者捕獲”。香港金管局認為，監管機構只應負責評估，而不應過分對機構進行指導。例如，銀行機構的大部分問題均源于風險文化，因此監管部門可以考慮加強對董事會和高管的問責。監管人員集中關注機構的公司治理和風險文化，出了問題直接發信給董事會或者抄送母國監管當局，從而最大程度發揮監管有效性。三是監管人員更加專業化，通過專項協調提升效率。30個專項協調小組的設置使監管人員在機構監管的同時負有專項專責，有利于提升監管人員的專業化水平，也有利于全面處理問題。例如，專項協調小組在橫向工作中若發現某家機構存在問題，可以及時將有關問題傳遞至該機構的情況管理員，由其對機構進行相應的監管指導，或組織力量開展現場檢查。四是監管工作標準化，監管力度規范化。機構監管與專項協調小組相結合的矩陣式架構，打破了以往舊有的問題處理方式，也改變了問題處理程度完全取決于機構監管員的弊端。若某一專項檢查出了問題，會由專項協調小組提出應對方案，統一指導各分處機構情況管理員進行處理，從而使得監管工作標準化和規范化水平得以提升。

作者:陳宇 王睿 單位:中國銀監會人事部人才教育處