淺析外資銀行審慎監(jiān)管

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隨著2006年12月11日《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的實(shí)施，中國(guó)履行了入世承諾，外資銀行開(kāi)始在我國(guó)享受不同程度的國(guó)民待遇。①我國(guó)銀行業(yè)的全面開(kāi)放必然要求加強(qiáng)對(duì)外資銀行的審慎監(jiān)管。面對(duì)多數(shù)外資銀行獲得與內(nèi)資銀行同樣的外匯業(yè)務(wù)與人民幣業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)的金融新形勢(shì)，作為東道國(guó)主管部門的我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)如何依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、遵守有關(guān)國(guó)際條約、遵循有關(guān)國(guó)際慣例，來(lái)履行其審慎監(jiān)管職能呢？應(yīng)當(dāng)如何實(shí)施、加強(qiáng)與完善對(duì)外資銀行的審慎監(jiān)管呢？這些都是值得探討的問(wèn)題。

一、國(guó)際金融法上的審慎監(jiān)管原則

國(guó)際金融法上的審慎監(jiān)管原則，主要出自構(gòu)成國(guó)際金融慣例的巴塞爾協(xié)議，并得到作為國(guó)際條約的WTO金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議的重要補(bǔ)充。

（一）審慎監(jiān)管的主要要求

巴塞爾協(xié)議現(xiàn)已發(fā)展成為國(guó)際金融法領(lǐng)域的慣例。這就意味著，雖然還算不上正式的國(guó)際法淵源，但是在采納了它的國(guó)家中，巴塞爾協(xié)議將作為國(guó)內(nèi)法起作用，而在很多尚未采納它的國(guó)家中，巴塞爾協(xié)議至少可以作為對(duì)國(guó)際金融規(guī)則的權(quán)威性解釋。

完整意義上的巴塞爾協(xié)議，包括以下文件：1983年的《巴塞爾協(xié)定》、1988年的《巴塞爾資本協(xié)定》、1992年的《巴塞爾最低標(biāo)準(zhǔn)》、1996年的《資本協(xié)議關(guān)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)充規(guī)定》、1997年的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》以及2004年的《新巴塞爾資本協(xié)議》。

審慎監(jiān)管原則主要體現(xiàn)在《巴塞爾核心原則》第6－14條、第15條（第四節(jié)B）、第22條（第五節(jié)）、第23條和第25條（第六節(jié)A）中。審慎監(jiān)管的要求主要涵蓋資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、跨國(guó)銀行監(jiān)管和糾正措施等五個(gè)方面，其具體要求包括：

1.資本充足率方面。監(jiān)管者要規(guī)定能反映所有銀行風(fēng)險(xiǎn)程度的、適當(dāng)?shù)膶徤髯畹唾Y本充足率要求。巴塞爾協(xié)議建議的資本充足率最低標(biāo)準(zhǔn)為8％。

2.風(fēng)險(xiǎn)管理方面。首先，為了避免信用風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立評(píng)估銀行貸款發(fā)放、投資以及貸款和投資組合持續(xù)管理的政策和程序；銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行建立評(píng)估銀行資產(chǎn)質(zhì)量和貸款損失儲(chǔ)備金及貸款損失準(zhǔn)備金充足性的政策、做法和程序；銀行監(jiān)管者必須制定審慎限額以限制銀行對(duì)單一借款人或相關(guān)借款人群體的風(fēng)險(xiǎn)暴露；為防止關(guān)聯(lián)貸款帶來(lái)的問(wèn)題，銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行僅在商業(yè)基礎(chǔ)上向相關(guān)企業(yè)和個(gè)人提供貸款，并且發(fā)放的這部分信貸必須得到有效的監(jiān)測(cè)，必須采取合適的步驟控制或化解這種風(fēng)險(xiǎn)。其次，為了避免流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行的管理信息系統(tǒng)能使管理者有能力識(shí)別其資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)集中程度。再次，為了避免市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行制定出各項(xiàng)完善的政策與程序，以便在國(guó)際信貸和投資活動(dòng)中識(shí)別、監(jiān)測(cè)和控制國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)及轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)并保持適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金；銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行建立準(zhǔn)確計(jì)量并充分控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的體系；監(jiān)管者有權(quán)在必要時(shí)針對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)暴露制定出具體的限額和／或具體的資本金要求。最后，為了避免操作風(fēng)險(xiǎn)等其他風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管者應(yīng)確保銀行建立全面的風(fēng)險(xiǎn)管理程序（包括董事和高級(jí)管理層的適當(dāng)監(jiān)督），以識(shí)別、計(jì)量、監(jiān)測(cè)和控制各項(xiàng)重大的風(fēng)險(xiǎn)并在適當(dāng)時(shí)為此設(shè)立資本金。

3.內(nèi)控機(jī)制方面。銀行監(jiān)管者必須確定銀行是否具備與其業(yè)務(wù)性質(zhì)及規(guī)模相適應(yīng)的完善的內(nèi)部控制制度；銀行監(jiān)管者必須確定銀行具有完善的政策、做法和程序，以促進(jìn)金融部門形成較高的職業(yè)道德與專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并防止銀行有意或無(wú)意地被罪犯所利用。

4.跨國(guó)銀行監(jiān)管方面。跨國(guó)銀行母國(guó)必須對(duì)其活躍的國(guó)際銀行組織實(shí)施全球性并表監(jiān)管，對(duì)這些銀行組織在世界各地的所有業(yè)務(wù)進(jìn)行充分的監(jiān)測(cè)并要求其遵守審慎經(jīng)營(yíng)的各項(xiàng)原則；跨國(guó)銀行東道國(guó)應(yīng)確保外國(guó)銀行按東道國(guó)國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)所同樣遵循的高標(biāo)準(zhǔn)從事當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)。

5.糾正措施方面。銀行監(jiān)管者必須掌握完善的監(jiān)管手段，以便在銀行未能滿足審慎要求時(shí)采取及時(shí)的糾正措施。

（二）審慎例外

如果說(shuō)巴塞爾協(xié)議的審慎監(jiān)管要求構(gòu)成審慎監(jiān)管的“常態(tài)”的話，那么WTO金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議中的“審慎例外”就是審慎監(jiān)管的“異態(tài)”，或曰特殊的審慎監(jiān)管。[1]（171）

WTO金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議主要由《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）、《金融服務(wù)附件一》、《金融服務(wù)附件二》、《關(guān)于金融服務(wù)承諾的諒解協(xié)議》、《金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》構(gòu)成。其中，依據(jù)《金融服務(wù)附件一》第2條a項(xiàng)的規(guī)定，盡管有GATS的任何其他規(guī)定，但是不得阻止一成員為審慎原因而采取措施，包括為保護(hù)投資人、存款人、保單持有人或金融服務(wù)提供者對(duì)其負(fù)有信托責(zé)任的人而采取的措施，或?yàn)楸ＷC金融體系完整和穩(wěn)定而采取的措施，如此類措施不符合GATS的規(guī)定，則不得用作逃避該成員在該協(xié)定項(xiàng)下的承諾或義務(wù)的手段。

上述規(guī)定就是“審慎例外”（PrudentialCarve-out）原則的體現(xiàn)。所謂“審慎例外”，是指WTO各成員可以為了維護(hù)國(guó)內(nèi)金融的穩(wěn)定，不受GATS自由化條款或已作出承諾的束縛，采取審慎的金融監(jiān)管措施。雖然“審慎例外”具有特殊性，但它與巴塞爾協(xié)議中的審慎監(jiān)管要求的“糾正措施”方面是吻合的，甚至可以認(rèn)為“審慎例外”是一種在特殊情況下為維護(hù)金融秩序而采取的特殊糾正措施。

關(guān)于“審慎例外”的規(guī)定是較為抽象而靈活的，WTO金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議并沒(méi)有具體說(shuō)明哪些措施屬于構(gòu)成“審慎例外”的監(jiān)管措施。當(dāng)然，在新一輪的談判中，確實(shí)有少數(shù)國(guó)家要求明確列舉“審慎例外"的范圍。比如瑞士呼吁依據(jù)巴塞爾委員會(huì)、國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管者聯(lián)合會(huì)、國(guó)際證券委員會(huì)組織、金融混業(yè)聯(lián)合論壇所制定的標(biāo)準(zhǔn)，界定“審慎例外”監(jiān)管措施的范圍。[2]（15）但顯而易見(jiàn)的是，新一輪的談判還不可能顧及到這一問(wèn)題，這一主張目前難以引起廣泛關(guān)注，更不用說(shuō)付諸實(shí)踐了。

這就意味著，只要表明是為了審慎的目的，東道國(guó)就可以暫時(shí)擺脫WTO規(guī)則的約束，采取任何希望采取監(jiān)管措施。而且，何謂“出于審慎的目的”是由采取措施的國(guó)家自己決定的。“審慎例外”的監(jiān)管措施不會(huì)受到諸如“是否具有必要性”或者“是否屬于最低限度的貿(mào)易限制”的問(wèn)題的挑戰(zhàn)，也不用理會(huì)GATS第6條對(duì)國(guó)內(nèi)規(guī)章的種種要求。盡管母國(guó)可能認(rèn)為東道國(guó)所宣稱的“出于審慎的目的”名不符實(shí)，但原則上來(lái)說(shuō)，只有WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)(簡(jiǎn)稱DSB)才有權(quán)判斷東道國(guó)所采取的“審慎例外”監(jiān)管措施是否確實(shí)出于審慎的目的。而實(shí)際上，在各國(guó)都采取慎重態(tài)度的金融領(lǐng)域，鮮有將有關(guān)爭(zhēng)議提交DSB的可能。正如克伊所指出的，除非存在異常過(guò)分的行為，各國(guó)都傾向于彼此尊重各自決定其國(guó)內(nèi)規(guī)范是否出于審慎性的權(quán)力。[3]（25）

“審慎例外”原則保留了金融領(lǐng)域里監(jiān)管的靈活性，可以起到“安全閥”的作用。有關(guān)國(guó)家可以在特定的形勢(shì)下和在特定的時(shí)期內(nèi)，違背其在GATS項(xiàng)下的承諾和義務(wù)，自主決定采取某些特殊的金融監(jiān)管措施，以達(dá)到保護(hù)國(guó)內(nèi)金融業(yè)的目的。

因此，依據(jù)“審慎例外”的原則，我國(guó)完全可以在有關(guān)的國(guó)內(nèi)法中，制訂一些“審慎例外”的條款。這些條款應(yīng)當(dāng)是原則性的，只需說(shuō)明是為了審慎的目的而實(shí)施的即可。這樣一來(lái)，當(dāng)出現(xiàn)緊急情況的時(shí)候，金融監(jiān)管部門就可以采取其認(rèn)為合適的特殊監(jiān)管措施，而不論這樣的措施是否違背了我國(guó)在GATS項(xiàng)下的承諾和義務(wù)。但需要特別指出的是，由于WTO規(guī)則不能在國(guó)內(nèi)直接適用，因此只有當(dāng)“審慎例外”原則被明確地表述在有關(guān)國(guó)內(nèi)法中的時(shí)候，監(jiān)管部門才能依法采取措施。也就是說(shuō)，WTO規(guī)則中的“審慎例外”原則被轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法十分必要。因?yàn)椋绻狈?guó)內(nèi)法上的明確授權(quán)，國(guó)內(nèi)監(jiān)管部門是不能直接依據(jù)WTO規(guī)則采取構(gòu)成“審慎例外”的特殊監(jiān)管措施的。

二、中國(guó)對(duì)外資銀行的審慎監(jiān)管的具體規(guī)定

(一)資本充足率方面

依據(jù)《條例》第40條和《商業(yè)銀行法》第39條的規(guī)定，外商獨(dú)資銀行和中外合資銀行的資本充足率不得低于8％，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以要求風(fēng)險(xiǎn)較高、風(fēng)險(xiǎn)管理能力較弱的外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行提高資本充足率。而依據(jù)《條例》第45條，外國(guó)銀行分行營(yíng)運(yùn)資金加準(zhǔn)備金等項(xiàng)之和中的人民幣份額與其人民幣風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的比例不得低于8%，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以要求風(fēng)險(xiǎn)較高、風(fēng)險(xiǎn)管理能力較弱的外國(guó)銀行分行提高前款規(guī)定的比例。

《條例》第10—12條對(duì)設(shè)立外資銀行的外方股東提出了復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的要求。外方股東的資本充足率，必須既符合母國(guó)的要求，又符合東道國(guó)的要求。

(二)風(fēng)險(xiǎn)管理方面

首先，為了防范和避免信用風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)要求外商獨(dú)資銀行和中外合資銀行的貸款余額與存款余額的比例不得超過(guò)75％，對(duì)同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例不得超過(guò)10％。其次，為了防范和避免流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)要求外商獨(dú)資銀行和中外合資銀行的流動(dòng)性資產(chǎn)余額與流動(dòng)性負(fù)債余額的比例不得低于25％。同樣地，依據(jù)《條例》第46條，外國(guó)銀行分行也被要求確保其資產(chǎn)的流動(dòng)性，其流動(dòng)性資產(chǎn)余額與流動(dòng)性負(fù)債余額的比例不得低于25%。再次，為了防范和避免市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)要求外國(guó)銀行分行營(yíng)運(yùn)資金的30%應(yīng)當(dāng)以國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)指定的生息資產(chǎn)形式存在，②且其境內(nèi)本外幣資產(chǎn)余額不得低于境內(nèi)本外幣負(fù)債余額。最后，為了避免諸如操作風(fēng)險(xiǎn)之類的其他風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)要求外資銀行建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)。外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)；而在境內(nèi)設(shè)立2家及2家以上分行的外國(guó)銀行，應(yīng)當(dāng)授權(quán)其中1家分行對(duì)其他分行實(shí)施統(tǒng)一管理。

(三)內(nèi)控機(jī)制方面

外資銀行應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)控系統(tǒng)。其中外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行還需要設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部控制系統(tǒng)，并遵守我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有關(guān)關(guān)聯(lián)交易的規(guī)定。

同時(shí)，按照《條例》第55－56條的要求，外國(guó)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的外商獨(dú)資銀行的董事長(zhǎng)、高級(jí)管理人員和從事外匯批發(fā)業(yè)務(wù)的外國(guó)銀行分行的高級(jí)管理人員不得相互兼職；外國(guó)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的外商獨(dú)資銀行與從事外匯批發(fā)業(yè)務(wù)的外國(guó)銀行分行之間進(jìn)行的交易必須符合商業(yè)原則，交易條件不得優(yōu)于與非關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易的條件；外國(guó)銀行對(duì)其在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的外商獨(dú)資銀行與從事外匯批發(fā)業(yè)務(wù)的外國(guó)銀行分行之間的資金交易，應(yīng)當(dāng)提供全額擔(dān)保。

此外，《條例》第9條第3項(xiàng)還要求外方股東具有有效的反洗錢制度。

(四)跨國(guó)銀行監(jiān)管方面

外資銀行營(yíng)業(yè)性機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的有關(guān)規(guī)定，向其所在地的銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)報(bào)告跨境大額資金流動(dòng)和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移情況。我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)外國(guó)銀行在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的分行實(shí)行合并監(jiān)管。

外方股東必須受到母國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局的有效監(jiān)管并且就設(shè)立外資銀行取得后者的同意。母國(guó)應(yīng)當(dāng)具有完善的金融監(jiān)督管理制度，并且其金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)已經(jīng)與我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立良好的監(jiān)督管理合作機(jī)制。

(五)糾正措施方面

依據(jù)《條例》第50條，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)外資銀行營(yíng)業(yè)性機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，可以依法采取責(zé)令暫停部分業(yè)務(wù)、責(zé)令撤換高級(jí)管理人員等特別監(jiān)管措施。根據(jù)《外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第94條的規(guī)定，這些特別監(jiān)管措施包括：約見(jiàn)有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行警誡談話；責(zé)令限期就有關(guān)問(wèn)題報(bào)送書面報(bào)告；對(duì)資金流出境外采取限制性措施；責(zé)令暫停部分業(yè)務(wù)或者暫停受理經(jīng)營(yíng)新業(yè)務(wù)的申請(qǐng)；責(zé)令出具保證書；對(duì)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)提出特別要求；要求保持一定比例的經(jīng)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)認(rèn)可的資產(chǎn)；責(zé)令限期補(bǔ)充資本金或者營(yíng)運(yùn)資金；責(zé)令限期撤換董事或者高級(jí)管理人員；暫停受理增設(shè)機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)；對(duì)利潤(rùn)分配和利潤(rùn)匯出境外采取限制性措施；派駐特別監(jiān)管人員，對(duì)日常經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)；提高有關(guān)監(jiān)管報(bào)表的報(bào)送頻度；中國(guó)銀監(jiān)會(huì)采取的其他特別監(jiān)管措施。

可以說(shuō)，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的積累和改進(jìn)，我國(guó)在外資銀行的“常態(tài)”監(jiān)管方面，已經(jīng)基本符合了巴塞爾協(xié)議的要求。

三、評(píng)析與結(jié)論

（一）銀行業(yè)開(kāi)放與加強(qiáng)外資銀行審慎監(jiān)管的必要性

銀行業(yè)的全面開(kāi)放，引進(jìn)了外資、促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)、改善了制度，為我國(guó)金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了機(jī)遇。然而，外資大量涌入所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，也是不可忽視的。

一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管主要集中在市場(chǎng)準(zhǔn)入限制方面，缺乏對(duì)外資銀行的業(yè)務(wù)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。[4]也就是說(shuō)，我國(guó)的監(jiān)管重心集中在市場(chǎng)準(zhǔn)入與國(guó)民待遇等“入門”層面，而在對(duì)外資銀行的審慎監(jiān)管等“深入”層面上，我國(guó)歷來(lái)存在不足。實(shí)際上，新制訂的《條例》的最大特色，就是區(qū)分外資法人銀行與外國(guó)銀行分行并給予兩者不同程度的國(guó)民待遇，這仍然是一種“入門”式的監(jiān)管。

然而，指望主要通過(guò)這種“入門”監(jiān)管來(lái)維護(hù)國(guó)家金融安全，在新的形勢(shì)下顯然是不現(xiàn)實(shí)的。一般來(lái)講，外資法人銀行是中國(guó)法人，首先對(duì)中國(guó)債權(quán)人負(fù)責(zé)，比起首先對(duì)外國(guó)債權(quán)人負(fù)責(zé)的外國(guó)銀行分行確實(shí)更加可靠，區(qū)別對(duì)待也確實(shí)很有必要，但這還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。正如有的學(xué)者所指出的，盡管從法律上看是東道國(guó)法人，但外資銀行本質(zhì)上都是外來(lái)者。[5]這意味著，不論是否屬于中國(guó)法人，外資銀行都不會(huì)以維護(hù)中國(guó)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定為根本宗旨，不會(huì)主動(dòng)承擔(dān)中國(guó)資本市場(chǎng)由投機(jī)資本沖擊引起的損失，其開(kāi)展業(yè)務(wù)的首要前提與動(dòng)力，始終是獲取利潤(rùn)。既然如此，若未受到充分監(jiān)管，外資銀行的逐利行為很可能損害東道國(guó)的金融秩序，而在東道國(guó)金融市場(chǎng)面臨動(dòng)蕩的關(guān)鍵時(shí)刻，外資銀行會(huì)像在亞洲金融危機(jī)中所表現(xiàn)的那樣，選擇抽逃資本，從而使東道國(guó)金融市場(chǎng)雪上加霜。

因此，在全面放開(kāi)銀行業(yè)的同時(shí)，我國(guó)必須加強(qiáng)對(duì)外資銀行在業(yè)務(wù)上、風(fēng)險(xiǎn)上的審慎監(jiān)管，從而達(dá)到既充分利用外資的積極作用，又足以防止其消極作用的目的。從法律上講，有關(guān)的審慎監(jiān)管制度，需要從平時(shí)的“常態(tài)”監(jiān)管和特殊情況下的“異態(tài)”監(jiān)管兩方面入手，而巴塞爾協(xié)議和WTO金融服務(wù)貿(mào)易的有關(guān)規(guī)則正好為我國(guó)構(gòu)建這兩方面的制度提供了素材。從國(guó)際法角度上講，我國(guó)全面開(kāi)放了銀行業(yè)，履行了對(duì)WTO的義務(wù)，同時(shí)也必然擁有依據(jù)WTO規(guī)則和有關(guān)國(guó)際法進(jìn)行審慎監(jiān)管的權(quán)利。在全面開(kāi)放銀行業(yè)的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)審慎監(jiān)管，是完全符合國(guó)際法的行為。

（二）我國(guó)對(duì)外資銀行的審慎監(jiān)管規(guī)則及其完善

首先，在資本充足率上，我國(guó)規(guī)定了8％的底線，并保留了提高資本充足率要求的可能。由于所有外資銀行營(yíng)業(yè)性機(jī)構(gòu)都必須符合我國(guó)法律（而非他國(guó)法律）所界定的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)，故而《條例》對(duì)不具有中國(guó)國(guó)籍的外國(guó)銀行分行直接使用了“營(yíng)運(yùn)資金加準(zhǔn)備金等項(xiàng)之和中的人民幣份額與其人民幣風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的比例”（實(shí)際上就是我國(guó)所指的資本充足率）的說(shuō)法。

其次，在風(fēng)險(xiǎn)管理上，不管是對(duì)存貸款比例、流動(dòng)性資產(chǎn)負(fù)債比例、還是單一借款人貸款比例的要求，我國(guó)都是按照巴塞爾協(xié)議所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制訂的。除了在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)上對(duì)各外資銀行商業(yè)形態(tài)一視同仁之外，我國(guó)在信用風(fēng)險(xiǎn)上注重對(duì)外商獨(dú)資銀行和中外合資銀行的監(jiān)管，而在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)上則注重對(duì)外國(guó)銀行分行的監(jiān)管，這種區(qū)別對(duì)待顯然是有原因的。由于前者屬于中國(guó)法人，享有完全國(guó)民待遇，其業(yè)務(wù)具有獨(dú)立性并主要在我國(guó)金融市場(chǎng)開(kāi)展，因而我國(guó)政府必須對(duì)其存貸款運(yùn)作進(jìn)行審慎的監(jiān)管。而外國(guó)銀行分行不具有中國(guó)國(guó)籍，僅享受部分的國(guó)民待遇，其業(yè)務(wù)隸屬于總行，而總行的業(yè)務(wù)主要在其母國(guó)金融市場(chǎng)開(kāi)展，故而出于對(duì)其他國(guó)家屬人管轄權(quán)的尊重，我國(guó)政府不宜過(guò)多干涉其存貸業(yè)務(wù)，但是，分行這種商業(yè)銀行形態(tài)特別容易受到母國(guó)乃至國(guó)際市場(chǎng)匯率或利率波動(dòng)的影響，故而為了維護(hù)本國(guó)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，我國(guó)作為東道國(guó)，必須加強(qiáng)這方面的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)控制。

再次，在內(nèi)控機(jī)制上，我國(guó)既有原則性的規(guī)定也有較為具體的規(guī)定。在跨國(guó)監(jiān)管上，我國(guó)強(qiáng)調(diào)母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局制度的完善性并重視與母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的合作，這都是符合巴塞爾協(xié)議要求的。

最后，在糾正措施上，《條例》第50條規(guī)定了“責(zé)令暫停部分業(yè)務(wù)、責(zé)令撤換高級(jí)管理人員等特別監(jiān)管措施”。《實(shí)施細(xì)則》將前者具體化為13項(xiàng)措施，并保留了采取其他措施的可能性，基本上滿足了巴塞爾協(xié)議在“常態(tài)”下實(shí)現(xiàn)審慎監(jiān)管的要求。

然而不能忽視的是，金融監(jiān)管往往需要在“異態(tài)”下發(fā)揮維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定的作用。也就是說(shuō)，有關(guān)立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以在特定時(shí)候采取不受GATS項(xiàng)下義務(wù)與承諾約束的特殊糾正措施，即“審慎例外”的措施。但是，《條例》第50條以及《實(shí)施細(xì)則》的相應(yīng)規(guī)定顯然并沒(méi)有真正體現(xiàn)“審慎例外”原則。

本文前面已經(jīng)闡明，“審慎例外”的規(guī)定不需要、也不應(yīng)該具體化，而應(yīng)重在說(shuō)明“出于審慎的目的”。《條例》第50條以及《實(shí)施細(xì)則》第94條將特別糾正措施具體化為13項(xiàng)措施的做法，并非針對(duì)突發(fā)的例外情況，導(dǎo)致在“異態(tài)”下審慎監(jiān)管的缺位。就算視這些措施為審慎例外措施，它們也會(huì)因太過(guò)具體而失去了靈活性和例外性。更為致命的是《條例》第50條只強(qiáng)調(diào)“依法采取”而只字不提監(jiān)管措施的目的性的做法。必須指出，回避監(jiān)管措施的目的性，將破壞這些措施在國(guó)際法上的合法性基礎(chǔ)。WTO僅僅要求成員國(guó)認(rèn)定其監(jiān)管措施“出于審慎的目的”，如果我們連這一簡(jiǎn)單要求都忽略的話，那么，對(duì)于我國(guó)沒(méi)有依法認(rèn)定為“出于審慎目的”就采取的特別監(jiān)管措施，其他WTO成員國(guó)完全有理由質(zhì)疑其合法性，也很容易證明這些措施是我國(guó)對(duì)自己在GATS項(xiàng)下承諾與義務(wù)的違反。因此，我們必須重視這一問(wèn)題，盡快將“審慎例外”的原則正確地轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法。

綜上所述，在全面開(kāi)放銀行業(yè)的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)外資銀行的審慎監(jiān)管，是完全符合國(guó)際法的行為。這一審慎監(jiān)管制度，需要從平時(shí)的“常態(tài)”監(jiān)管和特殊情況下的“異態(tài)”監(jiān)管兩方面入手，充分借鑒巴塞爾協(xié)議和WTO金融服務(wù)貿(mào)易的有關(guān)規(guī)則。我國(guó)對(duì)外資銀行的審慎監(jiān)管，在“常態(tài)”監(jiān)管方面較為完備而“異態(tài)”監(jiān)管方面存在缺失。目前對(duì)外資銀行的審慎監(jiān)管制度基本上是依照巴塞爾協(xié)議的要求設(shè)定的，而WTO金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)議中的“審慎例外”原則尚未正確地體現(xiàn)在有關(guān)法律法規(guī)中，我們必須盡快將其正確地轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法。

注釋：

①其中，注冊(cè)為中國(guó)法人的外商獨(dú)資銀行和中外合資銀行可從事外匯業(yè)務(wù)和人民幣業(yè)務(wù)，地域限制、客戶限制被一概取消，因而可以認(rèn)為它們享受到了完全的國(guó)民待遇；而仍為外國(guó)國(guó)籍的外國(guó)銀行分行雖也可從事外匯業(yè)務(wù)和人民幣業(yè)務(wù)，但在為中國(guó)境內(nèi)客戶提供服務(wù)的時(shí)候，它們只能吸收100萬(wàn)元人民幣以上的定期存款，因而可以認(rèn)為它們僅享受到了部分的國(guó)民待遇。可以想見(jiàn)的是，在《條例》頒布之后，短期內(nèi)很多外資銀行會(huì)繼續(xù)采用分行的形式試水中國(guó)資本市場(chǎng)，即僅在高端客戶領(lǐng)域與中資銀行展開(kāi)爭(zhēng)奪；但從長(zhǎng)期上講，中國(guó)資本市場(chǎng)的巨大發(fā)展?jié)摿Γ貙⑽絹?lái)越多的外資銀行采取中國(guó)法人銀行的形態(tài)，與中資銀行展開(kāi)全面的競(jìng)爭(zhēng)。

②依據(jù)《外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第85條第2款的規(guī)定，外匯生息資產(chǎn)為6個(gè)月以上的外幣定期存款，人民幣生息資產(chǎn)為人民幣國(guó)債或6個(gè)月以上的人民幣定期存款。