我國發展社區銀行模式選擇論文

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摘要：發展社區銀行是解決當前我國金融二元結構，幫助中小企業和農戶擺脫融資困境的有效途徑。鑒于以往城市商業銀行和信用社發展的經驗教訓，社區銀行發展之初就必須確立在如何設立、產權規范、準入和退出安排、監管和外部配套制度等方面的模式。

關鍵詞：社區銀行；模式；制度

社區銀行因其服務范圍小，經營機制靈活且富有創新活力等特點，能有效化解信貸中的信息不對稱問題，可以幫助中小企業和農戶擺脫融資困境，為社區居民提供多元化的投資渠道。社區銀行以其獨特的優勢為世界各國所廣泛實踐，并取得了很好的經營業績。據統計，1985年，社區銀行占美國近7000家銀行總數中的95％，即使在經過20世紀八九十年代銀行業大規模的重組和并購、電子技術的廣泛應用以及混業經營等浪潮洗禮之后，2003年這一比例仍為94％，并且經營效率還在提高。目前，我國金融二元結構和農村金融抑制問題突出，發展社區銀行正是解決這一問題的有效途徑。但由于金融行業的系統風險和社區銀行自身潛藏的風險，所以首先就必須在設立模式、產權規范、經營范圍、準入退出安排、存款保險、日常監管等方面有良好的規范制度和措施，以避免曾出現過的基層金融秩序混亂以及將來可能存在的風險，使社區銀行從開始就走上一條健康發展的道路。

一、我國社區銀行設立模式選擇

（一）將現有的信用社、城市商業銀行等金融機構改造為社區銀行

當前，各個地區的城市信用社、城鄉銜接處的農村信用社以及地方政府控股的城市商業銀行由于市場變化亟待轉型，將他們改造為適應當地需要的社區銀行，這正好與當前中小金融機構改革相統一，易于被金融監管層采納。這里關鍵的問題是：（1）實現政企分開，能讓民營資本在其重組后的產權結構中有實質性的影響力；（2）仿照國有銀行剝離不良資產的做法，成立地方性資產管理公司，對既有不良資產進行收購、拍賣，或者出臺優惠政策鼓勵民營資本自行處理不良資產。從發展角度看，基于我國經濟發展的巨大潛力，未來位于一些中心城市的城市商業銀行，由于具有內在的擴張動力，有可能通過公開上市而成為跨越省份的區域性銀行，從而脫離社區銀行的范疇。

（二）引導民間非正規金融發展成社區銀行

據統計，在浙江等民營經濟發達地區，地下金融的間接融資規模大約相當于國有銀行系統的1／3。與現有銀行機構相比，一些地方從事資金交易的非正規金融的經營效率更高，并且對當地小企業的創業貢獻更大。如果能改變以往只采用“堵”的抑制手段，而輔以“疏”的發展方式，積極引導民間非正規金融走上正規化、合法化道路，通過組建社區銀行的方式將民間閑散資金組織運營起來，也許將更符合市場化發展規律。這種發展方式雖然短期難以實現，但從長遠來看具有非常重要的意義。

（三）把部分基層郵政儲蓄機構改造為社區銀行

郵政儲蓄65％的資金來源于農村，而幾乎90％以上的資金都通過轉存央行或者以協議存款的方式轉存城市商業銀行、股份制銀行等途徑，實現資金從農村到城市的逆向流動。如果郵政儲蓄和以普遍服務為特點的郵政業務不能適度分離，那么最終郵政儲蓄不僅有可能影響到農村金融發展，甚至有可能使得郵政匯兌業務畸形化。隨著組建中國郵政儲蓄銀行工作的開展，可以考慮讓部分郵政儲蓄機構向社區銀行轉型。

（四）由民營資本組建新的社區銀行

當前民營資本組建民營銀行的愿望十分強烈，新組建的銀行沒有歷史包袱，產權清晰，市場目標明確，易于內部管理。我國現階段有條件采取這種方式的地方主要是東南沿海的城市，而且有些城市已經進入“試點”階段，比如：溫州、臺州兩市就率先成立了民營社區銀行，主要是為當地的中小企業提供融資服務。組建民營性質的社區銀行在為民便利的同時，要防范民營資本由于趨利動機導致過度擴張而造成的金融風險，因此對民營社區銀行的監管將是亟待研究的重大課題。

二、發展社區銀行的產權模式選擇

社區銀行產權模式的核心是公司的產權組織形式。其實質就是公司內部權力的分配和制衡，即明確出資人、經營管理者和其他利益相關人之間權利和責任的分配，規定公司治理組織結構、經營管理議事規則和程序，并決定公司的經營發展目標和措施等問題。從國外非政策性銀行體系的構成來看，一般都大致劃分為商業銀行和合作金融機構（大多稱為合作信用社，也有稱作合作銀行的）兩大類。而屬于商業銀行類的社區銀行的產權組織形式一般都是股份制，按照股份制公司“兩權分離”的要求進行法人治理結構的構建，按照利潤最大化的目標實行商業化經營管理。

我國由于區域間歷史因素、文化差異及貧富差距較大，社區銀行的設立可采取股份商業銀行模式的社區銀行和股份合作制模式的社區銀行以及合作制的鄉村社區銀行三種模式。在廣大縣域和金融不發達地區應把農村信用社轉化為合作制的鄉村社區銀行；一些區域中心城市和經濟較發達的縣、地級市的中小銀行機構經過重新整合，可以組建成股份合作制模式的社區銀行；一些全國中心城市和經濟比較發達的沿海縣、地級市的中小金融機構經過重新整合，可以組建成股份制模式的社區銀行。

社區銀行要按照股權結構多元化、投資主體多元化的原則來調整產權結構，完善治理機制。對于將改造為股份制或股份合作制社區銀行的城市商業銀行由于還存在“所有者缺位”的制度缺陷，要使公司治理機制真正發揮作用，就必須通過引進外資和國內民營資本對城市商業銀行的產權結構進行調整和改造。目前境外銀行和其他金融機構以及民營資本對參股我國城市商業銀行表現出了濃厚的興趣，我們可以抓住這一有利時機，向他們出讓部分城市商業銀行的股權。這樣，既可以改變地方政府“一股獨大”的產權結構，又可以通過這些境外機構投資者引進國際銀行業的先進管理理念和經驗，發揮他們在銀行治理機制中的作用，真正建立董事會、監事會、行長經營班子既相互協調，又相互制約的治理結構。對于欲改造為合作制社區銀行的城鄉信用社來說，應以社區居民和中小企業為投資入股的主體，鼓勵引進民間資本和適度引進外資，還可以通過定向或不定向發行金融債券的方式籌措資本。而鄉村社區銀行應大力吸收當地農民、農村工商戶、農村經濟組織和企業法人入股。對于新建的社區銀行則一開始就要按照產權清晰、管理規范、權責明確的原則建立起現代股份公司組織形式。

三、社區銀行準入退出模式選擇

（一）準入模式選擇

可按照法制化、市場化、公平競爭、因地制宜、循序漸進、為社區服務以及商業化原則設計準入機制，制定嚴格、清晰、全面的準入標準，對社區銀行的產權制度、股東人數、資本金、股權結構、章程、可行性研究報告、風險管理系統和內部控制程序、公司治理結構等各個方面制定嚴格、明確的標準。從機構準入管理、區域準入管理、業務準入管理、人員準入管理等四個方面著手設計方案。從機構準入管理來看，如上所述，既可以對存量進行轉型也可以增量新建。從區域準入來看，只有限定經營區域，適量發展，才能促使社區銀行填補市場漏洞，發揮比較優勢，致力于中小企業和社區居民這一細分市場。另外，由于社區銀行與中小企業發展及社區住戶數量高度相關，因此，在一定區域選擇時應注意所在地中小企業發展程度和住戶數與社區銀行生存發展業務空間的相容性。在業務準入方面，為了始終貫徹社區銀行為社區服務的宗旨，應仿效國外尤其是美國的管理辦法，對社區銀行吸收社區外存款的比例、對社區外的企業發放貸款的比例都要有一定的限制。同時要對社區銀行滿足所在社區金融服務需求的程度進行評級，并據此給予相應的稅收優惠和其他政策優惠。社區銀行在設立初期，其業務范圍應主要集中于存貸款、票據貼現、收付款、買賣國債等傳統業務方面。如果經營業績持續走好，可以適當放寬業務范圍。對社區銀行管理人員要進行嚴格考試、測評、審查，這是因為銀行業是專業性很強的行業，又是杠桿比例高、風險較大的行業，所以從業人員素質至關重要。可以像其他專業技術人員評聘一樣，采用任職資格證書和技能等級考試制度來聘用社區銀行從業人員。

（二）退出模式選擇

社區銀行的有效退出機制必須改變目前以行政為主導的模式，按照法制化原則進行。一開始就要制定社區銀行的退出標準，這樣才能使股東和債權人積極地去監督管理層，股東的激勵約束機制也才會形成。必須堅持市場化原則，社區銀行達到退出標準后，必須按市場化手段進行退市，即通過兼并或破產程序來退出，這就需要培育、發展我國的不良資產商業化交易二級市場。堅持有序、分級退出的原則，就是要根據社區銀行問題的嚴重程度實行分步驟地退出市場，同時實行一定的監管救助措施，而不是一下子就關閉整個銀行。如果社區銀行只是某一方面的業務出現問題、風險管理能力差，則可以限制社區銀行這部分業務的開展。還必須正確區分流動性風險和支付風險。對發生流動性風險的銀行要采取適當的救助措施，而支付風險屬實質性風險，一旦出現必須強制社區銀行退出。就退出標準來說，目前比較適宜采用資本充足率標準，為了防患于未然，還需要制定社區銀行的多級預警指標體系。

社區銀行的市場退出，還必須考慮存款人的利益問題。銀行的破產并不等于銀行存款人的破產。應當采取諸如存款保險制度來保護小額存款人的利益，避免銀行破產引起社會動蕩。世界各國的經驗反復證明，沒有存款保險制度，就沒有中小銀行。保護小額存款人是一種法定責任，可以通過存款保險基金或事后征繳費用來支持。存款保險機構根據規則和程序對退出銀行的存款人利益提供保障。傳統的國家信用雖然在一定程度上為銀行提供了隱性擔保，但主要是為國有或國有控股的商業銀行提供了擔保，而對于我國將來要大力發展的社區銀行來說，由于其產權結構趨于多元化并主要以私有產權為主，所以建立存款保險制度就顯得尤為必要了。存款保險制度由于其吸收重大損失的能力，所以將在問題機構的處理和失敗機構的市場退出方面發揮顯著作用。可以采取分步驟、分層次（或分類別）方法來構建。即在全國性存款保險制度建立之前先在隱性存款擔保的基礎上建立一個過渡性的存款保險制度，先建立低層次區域性的存款保險制度，可以讓經營較好的社區銀行先建立保險體系，再逐步吸納經營狀況得到改善的社區銀行加入這一體系，最后再在這一層次上建立全國性存款保險制度。

四、社區銀行監管模式選擇

（一）二元化的監管主體模式

從國際經驗來看，許多發達國家都建立了多元化、多層次的金融監管體系。例如，美國的金融監管體系由貨幣審計署、聯邦儲備銀行及聯邦儲備保險公司三個相互獨立的金融監管機構組成。貨幣審計署代表聯邦政府審批和簽發按聯邦法律注冊的國民銀行的營業許可證并對其實施監督管理；各州政府則負責審批按州的法律申請注冊的州內銀行的營業許可，同時相應設立對州內銀行的監管機構。中國已經成立了銀行業監督管理委員會，把對銀行、資產管理公司和信托投資公司及其他存款類金融機構的監管職能從中國人民銀行中分離出來。但除了橫向管理的多元化以外，還應當進一步考慮縱向管理的分權化。筆者建議，下一步，國家應當把對社區銀行的審批權與監管權下放給省一級地方政府，與此同時，國家逐步撤銷對這些金融機構的信用保證，地方政府應著手負責社區銀行的監督管理和建立地方性金融安全網，銀監會對地方金融機構仍然擁有業務指導權、發生重大違規事件時的執照吊銷權力。這實際上是對全國性的大型金融機構（產權以國有資本為主）與地方性的社區銀行（產權以民間資本為主）實行分而治之的二元管理體制，將有利于管理和分散金融風險、加快國有金融機構的改革、有利于社區銀行的發展壯大。

（二）日常監管內容選擇

在對社區銀行進行監管時，一定要結合社區銀行自身的風險特征，采取適當的監管措施和監管手段。監管機構將主要從內部控制機制和風險管理系統、合規性、信用風險、流動性風險、資本充足率等方面完善和加強對社區銀行的監管。監管手段主要應包括日常的非現場監管和現場檢查兩種。

完善的內控制度和風險管理系統是社區銀行有效防范風險的根本保證。在以風險為本的監管框架下，監管機構要首先評價社區銀行的風險管理能力和風險程度，進而決定要采取的監管措施。如果社區銀行自身的風險管理系統比較完善，能夠有效地識別、計量、控制、監測各種風險，則監管部門可以減少現場檢查頻率和檢查工作量，從而降低社區銀行的監管成本和節約監管部門的監管資源，否則，要加大監管力度。可要求銀行通過適當的職責分離，加強對風險的防范與控制，如：貸款的市場開發、審批和事后的風險管理職能要相互分離，資金的交易、結算、風險管理職能要分離，等等。

在合規性監管方面，需要重點關注的是社區銀行對關聯企業的貸款所占的比率問題，可要求社區銀行定期批露關聯貸款信息，防止部分股東利用投資社區銀行的方式變相圈錢，損害廣大儲戶的利益。借鑒美國社區銀行再投資方案，可規定我國社區銀行對所在社區的最低融資比例。另外，社區銀行日常經營要符合國家關于賬戶管理、反洗錢等各個方面的規定。

在信用風險管理方面，鑒于社區銀行的行業集中度和貸款風險集中度較高，而且貸款金額較小，貸款客戶比較分散，為了實施有效的信用風險管理，應制定規范的信貸管理政策、程序并嚴格執行；把企業的有限責任轉變為法定代表人、實際控制人、大股東個人的無限責任；大力搜集客戶信息，清除“信息不透明”的障礙；打造素質高、自律性強的客戶經理隊伍。

在流動性風險管理方面，由于社區銀行的貸款資金來源主要是存款，因此，社區銀行一方面要嚴格控制存貸款比率，同時要保證資產、負債的期限相匹配。監管機構在日常監管中，注意分析社區銀行的流動性風險管理狀況，如出現流動性風險加大的情況，則要及時提示社區銀行對風險管理加以改進；另一方面對于社區銀行存在的臨時流動性風險，監管部門應協調中央銀行對其提供再貸款、再貼現的流動性資金支持。

社區銀行作為獨立的法人，資本金規模較小，為了防止社區銀行盲目擴張，損害廣大存款人的利益，監管部門一定要加強對其資本充足率的監管。社區銀行信用級別較低，籌資的能力較差，因而流動性風險和支付風險較大，所以，很多學者建議，相對于大型國有商業銀行和股份制商業銀行，社區銀行應保持更高的資本充足率。

五、完善外部配套支持政策與措施

在完善支持社區銀行發展的配套機制建設方面，我們可以學習借鑒國外先進經驗。在美國，為了分散銀行對小企業的貸款風險，聯邦政府和州政府都成立了小企業管理局，其主要任務就是引導包括社區銀行在內的各種銀行向中小企業提供貸款。其一般做法是對符合規定條件的小企業10萬美元以下銀行貸款提供貸款總額80％的擔保，10萬美元和75萬美元之間的銀行貸款提供75％的擔保，對中小企業急需的少數“快速”貸款提供50％的擔保，貸款償還期最長可達25年。除此之外，美國還有一批貸款擔保公司和中小企業信用保險公司在貸款擔保中發揮積極作用。美國小企業局的經驗我國可以借鑒，同時還可根據本土的實際，發揮地方企業商會的擔保功能，鼓勵民間成立貸款擔保公司和中小企業信用保險公司等，以緩解社區銀行中小企業貸款風險集中的壓力。由于社區銀行規模實力較弱，其服務對象——中小企業的發展和居民消費又對國家經濟發展貢獻巨大，國外普遍都對社區銀行實行政策傾斜，我們同樣可以借鑒。例如，在更有彈性的存貸款利率期限結構、貸款貼息政策和稅收政策等方面給予優惠支持。還可以像美國的社區銀行領域一樣，成立多個行業性的、自律性質的協會。例如，美國銀行家協會專門設立了社區銀行分會，全美范圍內成立了獨立社區銀行協會(ICBA)等組織，獨立社區銀行協會目前擁有5500多家由社區銀行組成的會員。這些行業性的組織在組織統一的社區金融機構培訓、促進社區銀行新產品開發、溝通社區銀行與政策和監管當局之間的交流中發揮了積極的作用。最后，針對我國征信制度還十分薄弱的狀況，政府部門和金融管理當局還應加強個人和企業征信系統建設，逐步改善社會信用環境，為社區銀行發展提供外部保障。這些配套機制對分散社區銀行的經營風險具有非常重要的意義。

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