塞迪略報告看世界銀行治理機構改革論文

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編者按：本文主要從世界銀行改革的背景；世界銀行近期的改革進展；塞迪略報告；世界銀行的改革前景與影響進行論述，其中，主要包括：世界銀行在幫助成員國特別是發展中國家發展經濟、消除貧困等方面發揮了巨大的作用、發達國家一直控制著世界銀行絕大部分的投票權、世界銀行的職能進行了多次轉化、發言權和參與權改革、將國際復興開發銀行的基本投票權(BasicVoWs)增加一倍、對于國際開發協會投票權的改革、為撒哈拉以南非洲增設一個董事會席位、治理與反腐敗改革、治理與反腐敗問題對改善世界銀行的工作職能與效果具有重要意義、治理與反腐敗新戰略主要包括三個主要支柱、信息披露制度改革、貸款體制改革、對外貸款援助是世界銀行最主要的功能之一、戰略制定方面的不足、發展中國家在世界銀行中的發言權和參與權不足、發言權和參與權改革、世界銀行在發言權和參與權的改革，將在一定程度上提高發展中國家在世界銀行中的地位等，具體請詳見。

內容提要2009年10月，世界銀行宣布推行多項改革計劃，以適應世界經濟不斷發展變化的需要。本文回顧了近期世界銀行的改革進展，并進行了相應評價。一方面，改革有利于發展中國家在世界銀行中地位的上升，同時也有利于世界銀行職能的完善，但另一方面，改革計劃能否得到有力執行，改革能否從根本上解決世界銀行已有的缺陷，仍是一個未知數。從國際貨幣基金組織改革的經驗來看，未來世界銀行的改革之路不會一帆風順。

關鍵詞世界銀行改革塞迪略報告

2009年10月6日，在土耳其伊斯坦布爾召開的世界銀行(WB)與國際貨幣基金組織(IMF)年會上，世界銀行行長羅伯特·佐利克(RobertZoellick)宣布世界銀行將進行一項宏偉的改革計劃，以提高這一布雷頓森林體系古老機構的效率和效力，同時增強其在發展中國家的認同性。改革包括增強發展中國家與轉型國家的發言權和參與權、推廣問責制和改善內部治理、改革投資貸款體制、加強信息公開力度等等。相比國際貨幣基金組織而言，世界銀行的改革無論是在世界銀行內部還是在其外部都長期沒有受到應有的重視，那么這一次大規模的改革計劃是基于什么樣的背景，改革的內容有哪些，未來的改革前景又會如何呢?

一、世界銀行改革的背景

世界銀行是世界銀行集團(WorldBankGroup)的簡稱，由國際復興開發銀行(IBRD)、國際開發協會(IDA)、國際金融公司(IFC)、多邊投資擔保機構(MI—GA)、國際投資爭端解決中心(ICSID)五個機構組成，其目的是通過向發展中國家提供金融與技術援助，以實現這些國家的持續減貧。自1944年成立以來，世界銀行在幫助成員國特別是發展中國家發展經濟、消除貧困等方面發揮了巨大的作用。

然而隨著世界經濟的發展，世界銀行在治理機構、功能運作等各方面也面臨越來越多的挑戰。世界銀行現行的很多規則是在布雷頓森林體系時期制定的，隨著國際經濟環境的變化，其與時代的發展步伐越來越不協調。從治理結構方面看，從其建立至今，發達國家一直控制著世界銀行絕大部分的投票權，發展中國家的聲音長期不能得到合理充分反映，這與當前發展中國家經濟快速發展的國際經濟格局十分不相稱。從職能方面看，自1944以來，世界銀行的職能進行了多次轉化，從最早的關注戰后國家重建，到上世紀80年代關注債務重組，再到90年代后的金融危機以及自然災害的救助等，世界銀行的關注目標一直隨著世界經濟的變化而不斷改變。然而，這也致使世界銀行最為核心的工作——貸款援助面臨越來越大的壓力，如何使貸款項目更好地順應借款國的需求和多變的國際環境，如何提高貸款項目的實施效果并控制其中的風險等等，這些都對世界銀行提出了更高的要求。

近期發生的一系列事件加速了世界銀行的改革步伐，這包括美國金融危機的爆發、全球糧食與能源危機以及影響全球的傳染性疾病等。佐利克指出在這一情況下，必須構筑一個更負責任的全球化，這包括重視發展中國家在世界經濟中的作用，構造一個兼具平衡性與包容性的全球經濟多極增長模式，更加關注脆弱群體(國家)，注重可持續增長等。這些都是世界銀行大有可為的地方，世界銀行必須進行改革以更好地適應形勢發展。

2005年10月，二十國集團在中國河北香河會議上提出了改革布雷頓森林體系機構的提議，但是從隨后的實踐來看，改革的重心偏向了國際貨幣基金組織，盡管在此之后的每次會議公報中都會提到世界銀行的改革，但是真正開啟世界銀行改革應該是在2008年，改革首先從發言權和參與權開始，并最終擴散到世界銀行的職能等各個方面。

二、世界銀行近期的改革進展

(一)發言權和參與權改革

發言權和參與權改革是國際金融組織改革的核心問題，世界銀行在這方面的改革主要是提高發展中國家和轉型國家(DTC)在世界銀行中的地位，其改革涉及三個方面：首先是有關DTC國家的投票權或股權的改革；其次是DTC國家在董事會中的代表權改革；最后是要求世界銀行更多地反映DTC國家的發展觀，這一點是世界銀行不同于其他國際組織的地方。2008年10月，世界銀行對發言權和參與權進行了第一階段的改革(Pbasel)，其目標是通過改革確保發展中國家和轉型國家在世界銀行治理中能夠公平參與，以此來提高世界銀行的認同性、可信性和問責性。

第一階段的改革主要包括以下內容：第一，將國際復興開發銀行的基本投票權(BasicVoWs)增加一倍，達到總投票權的5.55％，同時規定基本投票權占總投票權的比例不會低于這一數值。而對由于基本投票權增加而致使總投票減少的發展中國家和轉型國家，世界銀行將對其進行額外的投票權分配。這一改革將使得基本投票權占總投票權的比例提高2.64％，使發展中國家和轉型國家在國際復興開發銀行的投票權從42.6％上升到44.1％。

第二，對于國際開發協會投票權的改革。國際開發協會投票權也分為兩個部分，但與國際貨幣基金組織(IMF)和國際復興開發銀行不同的是，其分為成員投票權(MembershipVotes)和認購投票權(SubscnptionVotes)，其中成員投票權在成員國中平均分配，類似于基本投票權，而認購投票權則來自于成員國在國際開發協會中的資金捐獻，因此國際開發協會成員國可以分為兩部分：成員Ⅰ大部分是發達國家，貢獻了國際開發協會95％的資源，而成員Ⅱ大部分是發展中國家。2008年的改革就是要增加國際開發協會成員Ⅱ的投票權，改革的思路就是通過發達經濟體向貧窮國家提供金融援助支持，以幫助這些國家認捐其在國際開發協會已經分配的認購投票權，例如法國在這一提議下提供了140萬美元的金融援助，而挪威和西班牙也承諾將提供340萬美元，這些資金將幫助成員Ⅱ在國際開發協會中的投票權提高約1.6％。

第三，為撒哈拉以南非洲增設一個董事會席位，這將使得撒哈拉以南非洲的47個國家由以前的兩個執行董事增加到三個，從而有助于提升這一地區在世界銀行中的地位。

在第一階段改革的基礎上，世界銀行在2009年10月推出第二階段的改革(Phase2)計劃，其主要內容包括：第一，在確保階段——既有成果的基礎上，繼續增加發展中國家和轉型國家在國際復興開發銀行中的發言權，將其投票權在階段——的基礎上再增加1.46％，同時建議國際復興開發銀行的股權分配應該建立在一個可以反映成員國在世界經濟中地位的標準上，并進行周期性評估(五年)。第二，鼓勵國際開發協會成員Ⅱ繼續認購為其分配的認購投票權，再尋找250萬美元進一步幫助國際開發協會最貧窮成員提高其投票權。此外，第二階段改革還涉及到國際金融公司的投票權改革以及機構改革問題，世界銀行的內部治理、董事會的效率、行長選舉等問題。

(二)治理與反腐敗改革

治理與反腐敗問題對改善世界銀行的工作職能與效果具有重要意義，其目標是通過改善腐敗風險評估、披露、監督以及監控機制，確保世界銀行的發展資金用于預定的目的，以幫助成員國政府或公共機構能夠制定和執行合理的政策，更好地提供公共服務和制定市場規則，幫助成員國消除貧困。

相比其他方面的改革，世界銀行在治理與反腐敗改革則要早一些。2006年秋季年會上，世界銀行就開始著手治理和反腐敗改革，從2006年11月到2007年1月，在和政府部門、捐獻機構、民間團體、私人部門、媒體等各相關各方進行過密切的磋商和咨詢之后，世界銀行在2007年3月制定了治理與反腐敗的改革新戰略，并于當年8月份推出了相應的執行計劃。2008年10月和2009年10月，世界銀行分別對戰略執行情況進行了一年和兩年的年度進展報告。

治理與反腐敗新戰略主要包括三個主要支柱：支柱一國家層面，通過向借款國提供援助，幫助成員國建立有能力、有效率、透明和負責的國家體制。主要的舉措包括，第一，提高公共財政的管理效率和透明度，提高財政管理水平；第二，支持公務員工資改革，提高政府服務效率，降低腐敗動力；第三，提高政府管理水平，改善政府問責制；第四，推動法律和司法改革，改善司法服務。支柱二項目層面，通過評估項目腐敗風險、積極調查舞弊與腐敗指控、加強項目的監督與管理等，最大程度地減少世界銀行資助項目中的腐敗。其主要舉措包括，第一，在項目的選擇與設計前期對腐敗進行預防；第二，通過加強信息披露、廣泛的參與和監督，控制腐敗風險；第三，在項目全程建立與包括政府、承包人、供應商、社會團體、媒體等相關各方的溝通渠道。支柱三全球層面，積極擴大與多邊和雙邊發展機構、民間團體、私人部門以及其他主體的合作伙伴關系。

(三)信息披露制度改革

對信息披露制度進行改革，加大信息公開力度，目的是增強世界銀行的透明度，這既有利于世界銀行內部的信息利用，同時也便于外部更好地監督世界銀行的運行，這也是促進世界銀行完善治理、加強問責制、提高有效性的重要手段。

在1985年，世界銀行就公布了第一份有關信息披露的指導材料，在此之后，執行董事會和銀行管理層定期對披露政策進行評估，不斷擴大信息披露范圍，這一模式一直持續到2008年。在這一模式下，雖然表明了世界銀行支持信息披露的立場，但是它對信息披露采用的是一種“肯定列表”制度，即對披露的信息類別作出明確的說明，但是對于什么樣的信息不能披露卻是模糊的，這限制了信息披露的力度，一方面這不利于公眾對于世界銀行信息的了解，另一方面也妨礙了信息在世界銀行內部的流通，為跨部門工作帶來了一定的困難。

2009年10月，世界銀行公布其對于信息披露新的改革計劃，其最大的變化在于信息披露范式的轉變，即從先前的能夠披露什么類型的信息(肯定列表)轉變為可以公布除特殊情況外的任何信息(否定列表)，這增加了世界銀行信息披露的范圍與力度，除此之外，世界銀行還在以下幾個方面對信息披露進行了規定：第一，最大化的披露信息，除了有限的特例外，世界銀行應將它所有的信息對外公布；第二，特殊例外列表應該是清晰、便于理解和操作的；第三，世界銀行的政策決策最終結果應該完全公開，但是決策過程應該是保密的；第四，信息披露的程序應該是清晰的，公眾可以方便、有效、及時地獲取世界銀行的相關信息；第五，申訴的權利，如果申請人認為在獲取相關信息時遇到世界銀行毫無理由的拒絕，那么申請人可以保留申訴的權利。2009年11月17日，世界銀行執行董事會批準了這一改革計劃，該政策將于2010年7月1日生效，并與2011年底將向執董會提交進度報告。

(四)貸款體制改革

對外貸款援助是世界銀行最主要的功能之一，目前世界銀行主要通過投資貸款(InvestmentLending)和發展政策貸款(Devel-opmentPolicyLending)兩個工具向成員國提供貸款援助，其中投資貸款是國際復興開發銀行和國際開發協會主要的貸款工具，目前約占到這兩個機構年度承諾貸款額的三分之二，實施中貸款總額的90％以上，因此對于貸款體制的改革主要集中在投資貸款的體制改革上。

世界銀行的投資貸款體制從上世紀60年代開始幾乎沒有發生過大規模的變動，隨著形勢的變化，其越來越難以適應借款者的需要。因此，改革的目的在于更好地回應借款者的需求和日新月異的全球環境，從而為其帶去更靈活的工具、更短的回應時間和更好的發展成果。2009年1月世界銀行公布了《投資貸款改革的概念文件》，并在2月份提交執行董事會審議。在這份文件中對于投資貸款體制提出五點改革建議。第一，采用基于風險的方法對投資貸款項目進行評估，對不同的項目實行不同的風險評估以替代現有的通用(One-size-fit-a11)評估程序和要求。第二，制定一系列合理化投資貸款方案，從而可以滿足借款國多元化的發展與融資要求，這些方案包括不同風險的投資貸款項目、對于緊急情況和脆弱國家(FragileStates)的快速反應項目以及支持基于成果的融資項目等。第三，加強項目的監督管理和實施支持。第四，為投資貸款改革營造一個良好的改革環境，這包括統一激勵機制、明確職責范圍、向項目組提供技術支持與培訓等。第五，修改并簡化投資貸款的指導政策框架。在此基礎上，在2009年9月份世界銀行針對風險管理和項目實施支持進行了更進一步的改革說明。

三、塞迪略報告

為推動世界銀行的改革，在2008年10月，在佐利克的倡議下成立了以墨西哥前總統、現任美國耶魯大學全球化研究中心主任埃內斯托-塞迪略(ErnestoZedil-lo)為主席的世界銀行集團治理現代化高層委員會，專門就世界銀行相關改革進行研究，其成員包括來自于國際組織、發達經濟體、發展中經濟體以及私人部門的代表，具有一定的廣泛性和代表性。2009年10月，該委員會了《為21世紀的世界銀行注入新動力》的報告(塞迪略報告)，針對世界銀行目前的情況，提出了五點改革建議，受到了各方的關注。

塞迪略報告主要就世界銀行的治理工作進行了廣泛的評估，報告認為世界銀行在治理結構上主要存在三個方面的不足，這包括戰略制定、發言權與參與權和問責制。

首先，戰略制定方面的不足。委員會認為現有的治理結構不利于世界銀行的戰略制定，這是因為，第一，雖然世界銀行定期公布一系列的戰略文件，但是缺乏一個有效的手段去實現。第二，發展委員會(由24國政府部長組成，它是世界銀行和國際貨幣基金組織聯合組成一個咨詢團體，其在1974年建立，其宗旨是對發展中國家轉移實際資源的問題進行研究，并提出建議)的“咨詢”性質使得其在戰略制定的角色受到制約，同時也缺乏相應的工具去監督其公告的執行情況，會議形式上的安排使得發展委員會成員不能開誠布公的交換意見。第三，不論是董事會整體還是單個執行董事都無需為世界銀行的戰略方向負責，這使得執行董事會戰略制定的作用大打折扣。第四，管理層所制定的戰略安排往往功能重疊且大而全，很少能提供有效的運作規范和總體框架安排。

其次，發展中國家在世界銀行中的發言權和參與權不足。這主要體現在以下幾個方面，第一，發展中國家在世界銀行中的代表權不足，且無法根據世界經濟形勢的發展而調整。從世界銀行建立以來，基本投票權不斷受到侵蝕，這使得發展中國家在世界銀行中的地位不斷降低；投票權不能隨著經濟形勢的發展自動與周期性地調整，某些國家在國際開發復興銀行和國際金融公司中的股權和投票權與其在世界經濟中的地位嚴重不符；從整體來看，發展中國家在世界銀行中的地位遠低于發達國家；美國一股獨大的局面使得世界銀行被少數國家所操縱。第二，執行董事組成極不合理，某些地區(如歐洲)占據了太多席位，而某些地區執行董事席位則明顯不足。

最后，問責制方面的不足主要來自三個方面，一是世界銀行現有的治理結構造成權力和義務不對稱，這包括世界銀行執行董事會與管理層分工不明；執行董事會和行長部分管理功能重疊；執行董事會的獨立性受到行長影響；高級官員選舉程序模糊且具有排外性等。二是能力建設不足，例如執行董事缺乏相應的專業技能和經驗。三是監督不力，如世界銀行的安全網絡單位SafetyNetUnit，包括獨立評估小組(Inde-pendentEvaluationGroup，IEG)、獨立檢查團(InspectionPanel.IP)、獨立審計處(IndependentAuditDepartment，IAD)等)]職責不明，不能對世界銀行形成全方位、真正、獨立的監督。

基于此，塞迪略報告從四個方面提出世界銀行推進治理結構改革的建議。

第一，發言權和參與權改革。這主要包括三個方面，一是執行董事會的改革，報告建議執行董事從目前的25個減少到20個，以提高董事會的效率和效力，這主要通過壓縮歐洲的席位來實現。二是執行董事席位的選舉改革，所有席位都應通過多國家選區(Multi-countryConstituencies)選舉產生，五個國家(包括美國、日本、德國、法國和英國)的指派席位也要進行相應改革，同時將每個選區的國家數量限制在一定范圍內，以確保成員分布的均衡性。三是投票權改革，世界銀行機構的投票權應該可以進行自動評估，以與世界經濟的動態發展相符，同時應打破世界銀行投票權與國際貨幣基金組織份額分配之間的聯系，建立一個符合世界銀行投票權分配的原則或公式，大幅增加基本投票權，將發展中國家整體投票權比例提高到50％，并且將特別多數同意的比例從85％降到80％，從而降低某一(或某組)國家對世界銀行的影響。

第二，調整世界銀行集團的治理結構。這包括以下幾個方面的改革內容，一是將執行董事會改組為世界銀行董事會，其董事為各成員國部長級或副部級官員，其職責包括選舉、任命、解雇行長，制定世界銀行戰略方向等。二是管理層改革，所有的財務運作交由管理層執行，而董事會則集中精力進行評估與監督，避免二者在管理職能上的交叉。三是建立一個咨詢小組以輔助董事會工作，小組成員由每一個選區選派一名代表，且該代表具有被董事會認可的專業能力。四是改組的世界銀行董事主席從其成員中輪流選出，且主席在董事會中不具有投票權，直到他(她)任期結束。

第三，選舉程序改革，這主要是涉及行長及副行長等世界銀行集團高級官員的選舉改革。委員會建議選舉應建立一定的規則，同時要具有廣泛的參與性和競爭性，這包括所有具有資格的候選人不管他們什么國籍，都應受到歡迎，對于執行副行長的選舉雖然接受行長的領導，但是其選舉程序應與行長相同，也即不應限制候選人的國籍等。考慮到世界銀行行長和國際貨幣基金組織總裁分別由美國和歐洲擔任的這一不成文規定，委員會建議這兩個機構的領導權選舉改革同時進行，以降低政治談判壓力。

第四，加強管理問責制。報告提出三條改革建議，一是建立行長績效的評估框架，委員會建議每年對行長的工作績效進行一次評估，評估框架應該給出清晰的績效標準、評估程序等，評估內容包括行長對于董事會戰略的執行，及其負責的世界銀行日常工作以及世界銀行的工作成果等。二是強化世界銀行的安全網絡單位，這包括對安全網絡單位進行機構評估，使其職能不重疊、不遺漏、不相互矛盾，對安全網絡單位(如獨立評估小組)進行一定的修改，使其更好的行使監督職能等。三是引入外部專家評估。

最后，針對目前發生的美國金融危機，委員會還建議應加強世界銀行的資源基礎。2008年，為應對金融危機，世界銀行共提供了高達590億美元的經濟援助，其中，國際復興開發銀行的援助承諾激增兩倍，達到330億美元，國際開發協會的援助計劃也達到140億美元，因此如果不擴充世界銀行的資源基礎，這將使得世界銀行在未來幾年的對外貸款援助大大減少。

四、世界銀行的改革前景與影響

世界經濟形勢的發展促使世界銀行進行相應的改革，與國際貨幣基金組織相比，世界銀行改革特別是在發言權和參與權上的改革要滯后得多。盡管如此，世界銀行的改革仍有很多值得肯定的地位。

首先，世界銀行在發言權和參與權的改革，將在一定程度上提高發展中國家在世界銀行中的地位。世界銀行承諾將國際復興開發銀行基本投票權翻倍，提議通過發達經濟體捐款來提高發展中國家在國際開發協會中投票權比例，增加撒哈拉以南非洲執行董事的人數，改革世行行長的選舉程序等，在一定程度上可以提高發展中國家在世界銀行中的話語權和參與權，未來世界銀行的改革目標是發展中國家整體所擁有的投票權與發達經濟體相等，如果這一目標實現，這將使得世界銀行的治理結構更加的均衡。

其次，從世界銀行的職能改革來看，改革無疑將極大提高世界銀行對外服務水平。世界銀行在貸款體制方面的改革可以更好地適應成員國發展的需要，治理與反腐敗改革和信息披露制度改革可以更好地提升世界銀行的治理水平，改善問責制，提高世界銀行的透明度，這都有利于世界銀行職能的完善。

然而，從國際貨幣基金組織改革的經驗與教訓來看，布雷頓森林體系改革往往是“雷聲大，雨點小”，改革計劃的執行力不強。從世界銀行目前的改革來看，如對于國際復興開發銀行基本投票權改革涉及到對于《國際復興開發銀行協定》的修改，而這必須達到成員數量五分之三、總投票權85％以上的同意才能實現，而到目前為止(2009年10月)也僅僅征得三分之二成員國、超過50％投票權的同意。因此改革計劃雖好，但是未來能否得到執行仍然是一個未知數。塞迪略報告也面臨著同樣的問題，而且相比世界銀行目前的改革，其提出的改革計劃更為激進，如對于執行董事指派席位向選舉席位的改革、特別多數同意的比例降低等等，但正因為如此也可能更會招致發達國家的反對，增加改革的難度。

中國是世界銀行集團中重要的成員之一，其單獨組成一個選區并派駐執行董事，然而目前中國在世界銀行中的投票權還十分有限(詳見表1)，因此中國對于世界銀行的改革應冷靜對待。一方面應積極推動世界銀行的相關改革，督促其盡快實現已有的改革承諾，積極爭取自身合法利益在世界銀行集團中得到合理反映。另一方面也應看到目前的改革仍不能對原有的布雷頓森林體系機構造成重大改變，發達國家控制世界銀行的局面一時仍無法改變，改革將是長期與艱難的。