銀行采購政策路徑研究

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一、政策法規制度的建立與完善

2003年1月1日《政府采購法》正式實施，《政府采購法》對實施采購的主體、范圍、采購內容、方式方法、程序等進行了明確和規范，屬于政府采購方面一部基本的、通用類法規。2004年7月23日以財庫【2004】104號頒發了《中央單位政府集中采購管理實施辦法》，2007年1月10進行了修訂完善，又以財庫【2007】3號下發了通知。此辦法加強了對中央單位集中采購的管理，進一步規范了中央單位集中采購行為。為了確保操作上與采購法相配套，先后出臺了《政府信息公告管理辦法》、《政府采購貨物和服務招投標管理辦法》、《政府采購供應商投訴處理辦法》、《政府采購評審專家管理辦法》、《政府采購機構資格認定辦法》、《集中采購機構監督考核管理辦法》、《政府采購資金直接撥付管理暫行辦法》，這些是對《政府采購法》的進一步補充、量化和細化，是對個別專項進行專業規定。

二、垂直單位的管理模式

垂直單位是指預算單位總部在中央或省會，分支機構或派出機構卻設在地方，但對其組織機構、人員編制、經費、業務等方面進行直接管理。如:鐵道、國稅、人民銀行、銀監、工商、海關等。垂直單位基本以“中央———省———市———縣”模式設立，但也有是跨省設立，如人民銀行則是按“中央———跨省大區行———省級中心支行———市中心支行———縣支行”的模式，全國設立了九個大區行，2個營業部。大區行下轄339個省、市中心支行、1797個縣(市)支行，加上總行內設部門和直屬機構，近2200個預算機構。垂直單位無論是按那一種管理體制設立，其目的都是為了減少地方的干預，確保其相對獨立性。垂直單位的管理模式既不是中央單位，但又與地方單位有很大的區別。管理模式有別，預算口徑不同，這就為垂直單位的集中采購埋下了不太順暢的伏筆。

三、垂直單位集中采購存在困難

(一)法制體系不完善，垂直單位政府采購制度缺失。《政府采購法》規定:在中華人民共和國境內，使用財政性資金進行政府采購的各級國家機關、事業單位和團體組織都必須依法進行采購。2004年《中央預算單位采購管理辦法》對中央預算單位集中采購行為做了進一步的規范。顯然一法一辦法對各級國家機關、事業單位和團體及中央單位政府采購都有明確的規范和規定，而缺失了與垂直單位政府采購相匹配的制度規定，致使垂直單位在集中采購過程中缺乏最為直接的遵循、依據和約束。(二)垂直單位預算體制與集中采購管理不配套。《政府采購法》適應的是行政區劃的管理體制，一級政府一級預算，一級預算一級政府集中采購。中央單位有中央的采購規定，省級有省級的辦法，地方有地方的規程。而垂直單位的預算體制是“統一領導、預算管理、分級核算”的財務管理體制。垂直單位的最高主管部門為上級，單位工作地點卻在地方;垂直單位的管理體制只接受上級主管部門的領導，保持人事、財務、業務上的獨立，不受地方政府的干預。可工作范圍又主要在地方。不同地域經濟發展不同，部門業務分工和主管部門不同，管理模式和管理體制不同，預算體制不同。《政府采購法》規定:屬于中央預算的政府采購項目，集中采購目錄由國務院確定并公布;屬于地方政府預算的政府采購項目，其集中采購目錄，由省、自治區、直轄市人民政府或者授權的機構確定或公布。按照集中采購管理要求，中央垂直單位只能服從第一款規定，省級垂直單位則要服從第二款規定。需那些受上級主管部門領導，單位又設在地方，預算又是集中管理、核算卻是分層的垂直單位，既不是中央單位，又不算地方行政事業單位，在政府采購過程中若按中央單位的采購辦法而單位卻設在地方，若按地方政府采購辦法操作吧，可主管部門又在上面，垂直單位政府采購處于管理體制和預算體制不相匹配兩難之地，實難操作。(三)政府采購程序操作難。一是采購預算編制上報時間長。《政府采購法》第33條規定:負有編制部門預算職責的部門在編制下一財政年度部門預算時，應當將該財政年度政府采購的項目及資金預算列出，報本級財政部門匯總。部門預算的審批，按預算管理權限和程序進行。做為垂直單位設在最基層的縣級單位，在編制下一財政年度部門預算時，要將政府采購項目及資金預算列出后按要求逐級上報市級主管單位，按“縣———市———省———大區行———中央總部———財政部”這幾個環節申報，從預算編制到預算最后上報需要六個環節，中央財政部再逐一進行審核，這一系列手續下來時間太長了。二是審核批復時間長。上報預算需要五、六個環節，那采購預算的批復自然一個環節都不能少，若再按從上到下的“六個程序”走下來，縣級基層單位的批復最快也得等到6－7月份，半年時間已過。三是采購時間長。如若采購部門采購的項目在國務院下達的目錄以內，采購程序還需要再按五級至六級的采購程序采購，而垂直單位分支機構多，預算級次多，受地域、經濟發展的限制，單位的實際情況也不一樣，需求不一樣，逐級匯總需要時間，集中采購再按公開招標程序操作下來，需要更長的時間。因為《政府采購法》第三十五條對招投標時間有規定，不得少于20日，若再有廢標的現象發生，整個采購程序操作下來，沒有2－3月是很難完成的，這樣最基層需要采購的物品只能在年終或下一年的年初實現。從基層有需求開始向上申請，到采購結束收到貨物，運行周期實在過長。容易出現年終集中花錢的現象，還會出現跨年度列賬的違規問題。(四)政府采購方式選擇難。《政府采購法》規定了:公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價五種采購方式，做為一級政府一級預算一級采購是比較適合的，做為垂直單位難度就大了。地方政府成立有政府采購辦，有組織管理、有專業機構、有監督部門，體制、機制比較健全完善，操作起來也比較容易。垂直單位主管部門在上級，大項公開招標縣級又操作不了，必須有上級操作。小型項目如辦公用品采購、電子耗材使用、車輛維護、車輛燃油、車輛保險等必須集中采購，象這類只有采用單一來源和詢價的方式。但是這兩種方式的規定不是很清，操作性不是很強。對于一些部門采購若上級主管部門有授權，由基層進行采購的項目，在縣級也不好操作。按照采購程序每一項目至少也需要16－17個程序，一個小型單位，一年費用額度也不大，若按政府采購的方式來操作，手續繁雜，要求標準高，大的供應商看不到眼里，小的供應商不在乎嫌麻煩，采購單位也大費周折，公開招標沒有來，邀請招標不到場，單一來源不提供營業執照等現象時有發生。如:車輛燃油吧，在單一來源采購時，在縣級中石化為規模最大實力最強公司，自然要入選，其他單位又不符合條件，入選的中石化公司在基層沒有營業執照、沒有法人代表，就為車輛燃料一項采購就很是苦惱，不按采購方式操作違規，按采購方式操作又找不到符合條件和手續要求的單位。(五)集中采購后期服務維權難。《政府采購法》在第七章、第八章對采購監督的內容及法律責任都做了詳細的規定，這些規定對同級政府采購可能起到一定的管制和約束，但是對于垂直單位來說，那只能說是一個規定而已。垂直單位政府采購目前的模式是按中央單位的采購模式進行，下級單位按照需求逐級匯總上報，由最為上級的主管部門按政府采購程序進行采購。作為最基層的下級單位需要做的是:上報需求申請、等待劃款、接收貨物、收發票入賬這幾個步驟全部是被動接受，無任何的主動權。對于采購貨物的售后更是無從談起。試想一下，垂直單位按五個級次上報采購的貨物，若在收到貨物或隔一段時間發現采購貨物的質量、型號、安裝等方面有了問題，或在保修期內出了故障，使用單位卻找不到維權的地方，是直接找中央級的政府采購部門，還是去找設在中央的主管部門?是找最為直接的上級主管部門，還是直接找供貨商?還是找送貨的?這看似誰都能管的理論，卻變成了誰都不管的現實。采購與使用相分離，采購績效差，后期服務基本是不存在的。據調研:X垂直單位2015年一次集中采購了5臺柜式空調，6臺壁掛式空調，物流送來之后，單位接收了，因為當時沒有安裝，后需要安裝時卻找不到運送貨物的安裝單位，待找到當地全國聯網的售后來安裝時，安裝師傅說:每一臺機器的包裝箱內都有一個免費安裝卡，可以免費安裝。此單位在安裝箱內怎么也找不到，無奈只好按每臺200元重新支付了安裝費。事后此單位找了四個部門詢問此事，電話不知打了多少次，結果是相互扯皮，最終是投訴無門，問題得不到解決，應有的權力也得不到維護，使用單位只能認了。

四、對策與建議

(一)健全法律法規體系。隨著國民經濟的發展，政府采購規模的不斷擴大，政府部門應與時俱進，從規模、范圍、行業的實際出發，深入調研，不斷總結，建立健全政府采購完備的法律法規體系。特別是對缺失的、不切合實際的、專業性比較強的采購法律法規要盡快完善和出臺。特別對于預算級次多，部門有其特殊性的垂直單位，更要出臺一些與部門相適應、有針對性、操作性強的專項制度規定。一是從總體操作上規定;二是從采購程序上;三是從采購方式上;四是監督管理上;五是售后服務上等方面進行細化，不能不同部門、不同層級、不同管理體制共同使用一個通用類法規，實事上成為集中采購一刀切的實事，在操作上勢必會出現這樣那樣的問題和難點，這既不符合中國的國情，也不切合各個單位的實際，操作起來困難重重，也達不到法律規定的目的和效果。(二)進一步加大部門采購步伐。政府集中采購在沒有建全垂直單位政府集中采購的法律框架的前提對下，要加大垂直單位的部門采購力度。因為垂直單位有其特殊性、專業性的要求，做為垂直單位的上級主管單位要做好頂層設計，從垂直單位的實際出發，考慮各層級的工作實際和需求，科學設置，出臺相關的配套措施，細化操作流程，強化部門采購。從采購文書、操作步驟、采購程序等方面能統一的要統一;對不違反采購制又切合基層操作實際能授權的授權下級部門進行采購。主要從內控上來規范和約束各級單位的采購，既規范程序又能縮短采購時間，既能節約資金又能保證采購質量，既不違反規定又能提高工作效率，從而規范部門采購。(三)加快政府采購信息化建設。一是建立供應商誠信登記制度，無論是政府采購還是部門采購，凡是經過政府采購部門調研、考察招標被政府確定為供貨商的單位應在政府采購平臺上進行嚴格的注冊和登記，對其資格、條件進行嚴格的審查，并在政府采購網站進行公開。二是定期對注冊單位進行公開評級。對于提供的貨物、工程及服務由使用單位從貨物的品牌、質量、發貨速度、售后服務等方面定期由招標單位、采購單位、使用部門對其進行公開評價。三是實現政府采購信息共享，垂直單位的基層單位也可以在地方利用政府采購平臺的資源，也就是說上級主管部門或地方政府部門經過公開招投標確定的供貨單位(或施工單位)，若是同類項目的，就不用重新再進行公開招投標，這樣既減少了程序也節約了采購成本，還省了不少的人力和物力，實現政府必須集中而又急需辦理的政府采購，實現規范與靈活相結合。(四)加強采購監督。對采購活動進行監督制約，是政府采購規范化的重要保證。政府采購監督管理部一定要履行監督職責。一是要加強對采購機構的監督。垂直單位的集中采購遠比其他單位要復雜的多，下屬單位多，預算級次多，戰線長，規模大，采購的權力也比較集中，所以必須要加強對采購機構的監督，看是否實現了公平、公正、公開。從采購程序、采購的方式、物品的品牌、物品的質量等方面進行全方位監督檢查，真正達到物美價廉之目的。二是要加強對部門采購的監督。上級主管部門對每個下級單位有領導、指導和監督的責任。對于有專門規定的采購要監督其是否按規定實施，對于授權的是否按程序執行，對于經過批復的預算是否超過批復的預算。健立建全采購約束機制。三是加強使用部門對采購部門的監督。對集中采購發回的貨物，使用部門要有評估權，確保使用與維護的統一。四是加強對供應商的監管。

作者:林淵 單位:中國人民銀行西峽縣支行