淺析郵政儲蓄體制改革

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一、為什么郵政儲蓄必須與郵政體制聯(lián)動改革

1.郵政儲蓄和郵政體制都需要改革

郵政業(yè)務自1986年恢復開辦以來得到了長足的。至2002年末，郵政儲蓄存款余額達到7369億元，市場占有率為8.48％，僅次于四家國有商業(yè)銀行居第五位；郵政儲蓄機構網(wǎng)點31704個，僅次于農(nóng)行居第二位；代辦保險、發(fā)放工資、代收稅費等各項業(yè)務合計達到1600多億元。

但是隨著郵政金融業(yè)務的發(fā)展，一些過去沒有暴露出來的和矛盾逐漸突出。郵政儲蓄的問題集中表現(xiàn)在以下方面：

第一，現(xiàn)行郵政儲蓄機構吸收儲蓄存款再轉存中央銀行、獲取高額轉存款利息（目前郵政儲蓄的轉存款利率為4.131％，而在中央銀行連續(xù)降低利率之后，金融機構的存款準備金利率已降為1.89％，兩者相差近2.24個百分點）的做法，使郵政儲蓄享受了“超國民待遇”，在一定程度上導致了不公平競爭，并引發(fā)了一些基層機構的違規(guī)操作；

第二，因郵政儲蓄未納入金融監(jiān)管體系，有關監(jiān)管部門對基層郵儲機構的違規(guī)行為難以監(jiān)管；

第三，郵儲與郵政攪在一起，為郵政提供隱性巨額補貼，不僅不利于郵政業(yè)務的核算，也不利于郵政部門職工專注于主業(yè)，延滯了郵政部門自身的結構調整。事實上，由于郵政儲蓄已經(jīng)成為郵政系統(tǒng)最具獲利能力的部門，很多基層機構都將之作為“吃飯業(yè)務”大力發(fā)展，而郵政原有的業(yè)務能力相對削弱；

第四，轉存款利息與吸儲利息之間的巨大利差由中央銀行承擔，實際上是迫使中央銀行承擔了本應由中央財政負責的出資職能，造成宏觀調控部門之間的職能混淆，同時也加大了貨幣政策操作的成本。

另一方面，郵政體制也迫切需要改革。其問題主要是：

第一，郵電分離后，郵政系統(tǒng)機構臃腫，人浮于事現(xiàn)象較為突出，服務效率相對較低，虧損嚴重。

第二，東西部居民所享受的郵政公共服務水平相差極大。例如北京、上海郵政業(yè)務的發(fā)達程度在世界上可以排名23、26位，西寧則列于130位之后。

第三，外資快遞公司進入中國市場之后，郵政體系在強敵面前競爭乏力，市場占有率迅速減少。目前在部分沿海地區(qū)，大約90％的市場份額已被外資公司奪去。

此外，在世界一些國家紛紛改革既有郵政體制的大背景下，我國郵政體制改革的壓力進一步加大。

2.對現(xiàn)有改革方案的

針對上述問題，近年來有關部門曾多次醞釀改革。1998年郵政、電信分離后，從1999年開始推出“8531計劃”。即在四年中，分別將國家對郵政的虧損補貼額減少至80億、50億、30億和10億。1999年，有關部門還設計了將郵政儲蓄從郵政分離出來，單獨成立郵政儲蓄銀行的改革方案。但是，上述單兵突進式的改革并沒有解決郵政系統(tǒng)和郵政儲蓄的實質問題。

首先，從單獨改革郵政體制方案的實施情況看，盡管國家財政確實逐年減少了對郵政的補貼，但郵政部門的虧損并沒有減少乃至消失，而是通過不斷擴大郵政儲蓄的規(guī)模、用郵政儲蓄的盈利彌補郵政的經(jīng)營虧損。而郵政儲蓄的盈利又主要來自中央銀行為之提供的高額轉存款利息。由于中央銀行對金融機構的再貸款利率最高只有3.78％，人民銀行至少要負擔0.4個百分點的利差倒掛損失。隨著郵政儲蓄存款的迅速增加和中央銀行再貸款數(shù)量的減少，人民銀行的負擔也不斷加重。以2002年為例，當年郵政儲蓄余額為7373億元，而再貸款余額僅為1374億元，兩者相差近6000億元。再貸款的利差倒掛加上轉存款利率與存款準備金利率之間的利差，人民銀行承擔的損失接近140億元。對于國家來說，相當于按住了左邊衣袋，卻不得不從右邊衣袋掏錢，并無實質意義。

隨著國家補貼的減少，迫于扭虧的壓力，郵政部門為降低成本而收縮了不少網(wǎng)點，造成普遍服務能力（特別是）下降和服務質量惡化。例如，某省兩個鄉(xiāng)8000多人口共用一個郵電所，所里只有一個工作人員，且辦公條件十分惡劣。這種狀況不僅與中國作為大國的形象不符，而且在一定程度上了政令的暢通。

其次，由于單獨改革郵政儲蓄的方案未考慮郵政體制的現(xiàn)實困難，無法彌補郵政在提供服務中出現(xiàn)的窟窿，在現(xiàn)實中也不具備可操作性。目前郵政系統(tǒng)總收入的三分之一來自儲蓄，而且越是基層比重越高。據(jù)介紹，在一些農(nóng)村支局，郵政儲蓄的收入占比高達90％，一旦將郵儲從郵政分離又沒有補償措施的話，這些郵政的營業(yè)網(wǎng)點將立刻垮掉。因此，該方案必然會遭到郵政部門的抵制。

上述分析表明，將郵政體制撇在一邊，單獨進行郵政儲蓄的改革不可行；不考慮郵政儲蓄改革，單獨改郵政體制也不行，郵政儲蓄改革必須與郵政體制改革聯(lián)動進行。惟此，才有可能兼顧郵政、財政和中央銀行等多方面的利益關系，使改革能夠順利推進。

二、關于郵政儲蓄與郵政體制聯(lián)動改革的構想

1.改革的基本前提

近年來，隨著外資的進入，郵政專營的局面已被打破。郵政部門的高收入領域受到擠壓，而虧損的普遍服務（尤其是農(nóng)村的信函投遞服務）又不能不做，由此造成郵政部門的經(jīng)營狀況不斷惡化。

需要指出的是，郵政在很大程度上實現(xiàn)的是政府職能。郵政通過提供公共服務支持著國家政權，是傳遞黨和政府聲音、保證我國13億公民通信權利的重要工具。因此，將郵政系統(tǒng)定性于企業(yè)，簡單地歸于企業(yè)化管理是有問題的。對于普遍服務的虧損部分，國家有義務給予資金支持。從國外情況看，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，對郵政都是給予財政方面支持的。例如美國、英國將郵政定位于政府公共服務部門，享受免稅待遇；日本、印度的郵政職員均被列入公務員系列，享受與政府雇員相同的待遇。相比之下，我國的郵政事業(yè)還很不發(fā)達，服務能力和水平都相對低下。同為發(fā)展中國家的印度，國土面積為300萬平方公里，人口10億，其擁有15萬個郵政網(wǎng)點，25萬個投遞員。而在我國，相對于960萬平方公里和13億人口，卻只有7萬個網(wǎng)點，10萬個郵遞員。除少數(shù)大中城市外，公眾享有的郵政服務還遠遠不夠。因此，財政過去對郵政提供的資金相對還是不足的。

基于上述理由，財政對郵政必須提供資金和政策支持，這是改革的前提和必要條件。

2.郵政儲蓄與郵政體制聯(lián)動改革的方案構想

我們說財政必須支持郵政業(yè)務的發(fā)展，并不等于要讓財政將郵政全部包下來。郵政業(yè)務大體上可以分為三大類型：一是通政類服務，主要是保證黨中央聲音的及時傳遞和政令的暢通，具體包括黨報黨刊的發(fā)送、機要文件的傳遞、邊防官兵信函的郵遞等等。顯然這類業(yè)務的經(jīng)營虧損是需要財政補貼的；二是通民類業(yè)務，主要是保證公民的通信權利，為公眾提供公共服務。這類業(yè)務也屬于政府職責，應由政府承擔收入無法彌補支出形成的缺口；第三類是通商類業(yè)務，主要是利用現(xiàn)有國內郵政網(wǎng)點，為企業(yè)和公眾提供商業(yè)性服務，包括集郵、快遞、收費、匯兌、郵政儲蓄等。這類業(yè)務通常是營利性的，無須財政補助。

關于郵政普遍服務的實際虧損額，據(jù)郵政部門的測算，每年至少需財政補貼100億元才能自求平衡。其理由是，根據(jù)“8531計劃”，中央財政從1998——2002年共補助郵政170億元，加上113億元的建設資金補貼，平均每年補貼70億。如果考慮到郵政收入的水分（2002年估計為30－40億），則合計為100億元。而根據(jù)中介機構的測算，該數(shù)值為45億，兩者差異較大。由于過去郵政對各類業(yè)務沒有單獨核算，不同業(yè)務混在一起共用郵政設施和，所以要得出準確的數(shù)據(jù)相當困難，這也是財政與郵政部門產(chǎn)生意見分歧的主要原因。考慮到2002年在中央財政補貼10個億的基礎上，郵政儲蓄還劃撥了盈利100余億用于彌補郵政虧損，在郵政現(xiàn)有經(jīng)營水平下，100億的估計可能比較接近現(xiàn)實。但是現(xiàn)實并不等于合理，通過改革，郵政部門應該能夠在改善服務的基礎上降低成本，提高效率，而這一點也正是我們改革的目的。

根據(jù)郵政的業(yè)務特點和發(fā)展現(xiàn)狀，我們提出“兩步走”的改革設想：

第一步改革的目標是將通商類業(yè)務與其他兩類業(yè)務剝離出來，準確核算各類業(yè)務的收入和成本。在這一階段，郵政儲蓄等通商類業(yè)務仍留在郵政體制內，但須獨立核算，同時逐步放開其資金運用領域，培養(yǎng)經(jīng)營能力。這一階段大約需要3－5年的時間。

第二步改革的目標是實現(xiàn)通商類業(yè)務的市場化運行。在這一階段，通商類業(yè)務與郵政體制完全脫離，自主進行市場化運作。同時郵政體系應通過運營機制的改善，進一步提高郵政體系的效率和服務能力。

做出這一設計的目的，主要是在不對現(xiàn)有利益格局產(chǎn)生巨大沖擊的前提下平穩(wěn)推進郵政體制和郵政儲蓄的改革。一方面，要使有關各方都能承受，即財政少拿一點、郵政不致失衡、中央銀行負擔得到減輕；另一方面，也要促使郵政體系向更有效率、更有競爭力方面轉變。

3.改革的基本

第一步改革的要點可以用五句話歸納：“分離業(yè)務，獨立核算，以盈補虧，調整結構，加強監(jiān)管”。

分離業(yè)務：即將郵政的普遍服務運營與通商類服務運營分離開來，在國家郵政局下分設快遞、郵儲、等獨立運作的業(yè)務實體。將混用的辦公設備一律劃給普遍服務部門，通商類業(yè)務部門仍需借用的，普遍服務部門可以按合理的價格收費。

獨立核算：即對分離后的經(jīng)營主體采取獨立核算、分別設計績效考核指標體系的辦法進行管理。通過幾年的試運行，就可以大體搞清楚各類業(yè)務的成本及其他核算數(shù)據(jù)，為下一步改革提供依據(jù)。

以盈補虧：即下面分開經(jīng)營，上面并賬補貼。國家郵政局用下屬通商類業(yè)務部門的盈利和繳費來彌補普遍服務的虧損，如果仍有缺口，則由財政給予補貼。

調整結構，包含兩個方面的內容：一是郵政部門自身要調整業(yè)務結構，將業(yè)務的重點從郵政儲蓄轉向郵遞的本業(yè)，努力提高郵政領域的競爭力。郵政屬于規(guī)模行業(yè)，只有擴大信函數(shù)量，現(xiàn)有的投遞和設施才能充分發(fā)揮效用。美國每年人均信函達到700封，英國為300封，而我國只有15封，差距之大說明郵政系統(tǒng)還有很大的潛力可挖，特別在銀行賬單、廣告等方面還大有拓展的余地。

二是郵政儲蓄部門要調整資金運用結構，隨著其他業(yè)務的展開，逐步減少向中央銀行的轉存款，提高郵儲資金的使用效率。

加強監(jiān)管：應明確郵政儲蓄機構的機構屬性，使其在業(yè)務上接受有關監(jiān)管機構的監(jiān)管，消除經(jīng)營活動中的違規(guī)行為。

第二步改革的要點是，“分離機構，市場化運作”。

分離機構：可在適宜的時機將郵政儲蓄從郵政部門脫離，成立完全獨立、自主經(jīng)營的郵政儲蓄銀行。其他通商類業(yè)務如快遞，也可以分拆上市，或吸收外部資本進行重組。

市場化運作：脫離郵政體系機構將完全按照市場規(guī)則運行，其盈利不再用于虧損部門的補貼，而是依法納稅。獲得專營權的，政府還可以考慮收取合理的專營費。

機構脫離后，郵政系統(tǒng)普遍服務的虧損部分全部由財政補貼，但隨著郵政體系的分拆、業(yè)務結構的調整以及業(yè)務發(fā)展，財政承擔部分應比改革前的虧損相對要小得多。

4.有關政策配套

實現(xiàn)上述改革需要一些政策配套措施，主要包括：第一，對郵政實行減免稅政策。如前所述，由于郵政提供的是公共服務，屬不以營利為目的的公共部門，財政理應給予免稅，這也是符合國際慣例的。通過免稅，估計可以使郵政增收20億左右。

第二，允許郵政部門適度擴大通商類業(yè)務的范圍。例如開辦簡易養(yǎng)老保險，代辦養(yǎng)老金發(fā)放等等。如果這類業(yè)務能夠開展起來，每年為郵政提供數(shù)十億的盈利應該是沒有的。

第三，人民銀行不要一次性將轉存款利率降到存款準備金利率的水平，而應制訂一個逐年降息的計劃，以使郵政儲蓄機構對未來幾年能有一個明確的預期，并據(jù)此安排資金運用結構的調整。隨著郵政儲蓄資金運用范圍的拓展，人民銀行可逐步取消對郵政儲蓄轉存款的優(yōu)惠政策。這樣既使郵政能有一個平穩(wěn)的過渡時期，保證正常運轉，也使財政不至于面對過重的補貼壓力。

第四，適當放松對郵政業(yè)務的價格管制，使郵政部門有權根據(jù)市場競爭的狀況及時調整價格，增強市場競爭力。

第五，目前國家郵政局隸屬于信息產(chǎn)業(yè)部，對郵政行業(yè)管理不具備權威性。建議將郵政局設為國務院直屬機構，并賦予其執(zhí)法權。在此基礎上，有必要對現(xiàn)存信函市場的過度混亂狀況進行整頓，整頓的核心是提高經(jīng)營信函業(yè)務的門檻，確保郵遞公司的資質，制止不合理競爭。

通過以上措施，力爭做到在財政少出錢甚至不出錢的情況下啟動和推進郵政和郵政儲蓄第一階段的改革。

三、未來郵政金融改革的理想模式

1.郵政儲蓄銀行的性質

我們認為，未來的郵政儲蓄銀行不應當是一個普通商業(yè)銀行，而應定性于以批發(fā)為主的特殊商業(yè)銀行。即郵政儲蓄銀行不做直接面對的貸款業(yè)務，將資金批發(fā)給其他金融機構獲取利差。理由如下：

第一，從郵政儲蓄的現(xiàn)有人員構成、知識結構以及運作方式來看，郵政儲蓄部門根本不具備對貸款風險的識別和控制能力，一旦開展零售業(yè)務，必將帶來極大的經(jīng)營風險。

第二，目前四大國有商業(yè)銀行的改革任務十分繁重，面對的困難不少，我們完全沒有必要再去建設第五個國有商業(yè)銀行。

第三，郵政儲蓄由于得到民眾的普遍信任，與信用社相比，在吸收存款上有著天然的優(yōu)勢，在一定程度上成為農(nóng)村資金流出的原因，近年來已經(jīng)引致不少批評。如果將郵政儲蓄銀行建成一個普通商業(yè)銀行，從商業(yè)利益出發(fā)，其必定不會愿意向農(nóng)戶和小型企業(yè)發(fā)放貸款，從而進一步加大農(nóng)村的資金缺口。這一點已經(jīng)從我國許多股份制商業(yè)銀行、城市信用社的發(fā)展軌跡得到驗證。

如果郵政儲蓄銀行在資產(chǎn)運用方面采用以批發(fā)為主的模式，則不僅可以省去大量貸款審查和風險管理人員，避免不良貸款出現(xiàn)，而且在一定程度上可以根據(jù)調控經(jīng)濟的需要選擇資產(chǎn)運用方向，成為國家調控經(jīng)濟的工具。

2.如何與農(nóng)村金融改革配套

由于郵政網(wǎng)點的普及性，郵政儲蓄吸收的存款在很大程度上來源于農(nóng)村。為使來自農(nóng)村的資金能夠用于促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，可以考慮通過某種制度設計讓郵政儲蓄吸收的部分存款能夠在農(nóng)村留下來。例如，目前農(nóng)村信用社已經(jīng)交給省級地方政府管理，是否可以在省政府協(xié)調、提供某種保障的情況下，將一定比例的存款交給農(nóng)村信用社運用。至于資金運用的期限、利率等條件都可以通過談判決定。

另一方面，郵政儲蓄通過為農(nóng)村居民開辦簡易人壽保險，不僅可以為游離于保障體系之外的農(nóng)村為居民提供一定水平的生存保障，而且還可以探討用保單到金融機構質押貸款的新業(yè)務，從而為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)小企業(yè)開辟一條新的融資途徑。

3.郵政儲蓄銀行的資金運用范圍

未來的郵政儲蓄銀行似應可以在以下方面開展批發(fā)業(yè)務：

第一，購買金融機構發(fā)行的金融債券，特別在四大國有商業(yè)銀行的改革過程中，可以考慮利用郵政儲蓄的一部分資金參與國有銀行的改組改造。第二，進入銀行間同業(yè)拆借市場，作為資金的富裕者向短缺方提供資金。第三，購買國債獲得長期穩(wěn)定收入。第四，購買部分信用等級高的大企業(yè)發(fā)行的債券。第五，委托國家政策性銀行（如國家開發(fā)銀行、進出口銀行）運用資金。第六，購買證券投資基金。

建議在組建郵政儲蓄銀行時，為之設置專門的，對郵政儲蓄銀行的性質和職能給出明確的定義，并在資金運用的結構比例方面作出規(guī)定。