論銀行監管待解決問題

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不容否認，自人民銀行單獨行使央行職能以來，我國銀行監管取得了明顯成效：監管目標在逐步明確，監管資源在逐步增加，監管權威在逐步樹立，監管盲區在逐步消除，監管制度在逐步完善，監管技術在逐步改良，監管能力在逐步提高。但是，我們也應當看到，當前銀行監管仍然存在一些問題，亟待加以改進。

一、當前銀行監管的基本態勢

1、重行為監管，審慎監管不足。銀行監管的范圍主要包括兩個方面：一是審慎性監管，也就是要確保銀行體系的安全和銀行機構的穩健經營；二是經營行為監管，也就是通過規范商業銀行的經營行為，保障消費者（銀行的所有客戶，特別是存款人）權益。由于進行審慎性監管所需技術的難度與經營行為監管所需技術的難度相比相對較高，監管成效的反應時滯也相對較長，因此監管者存在行為監管偏好，即使行為監管嚴重消耗監管資源也在所不惜，從而不可避免地走向了重行為監管、輕審慎監管的誤區。

2、重運行監管，準入監管不足。根據商業銀行的生命周期，銀行監管可以分為市場準入監管、市場運作監管和市場退出監管等三個階段。按照現行監管組織制度安排，商業銀行市場準入（高管人員及業務的市場準入）的監管基本上集中于銀行管理司（處）負責，但由于監管資源（人力資源及制度資源等）具有稀缺性特征，現行監管制度安排導致市場準入監管資源相對不足，特別是對高管人員的監管只能注重學歷、資歷的靜態監管，往往難以對高管人員能力、道德水平進行全方位的動態監管。目前對于商業銀行市場運作的監管則集中了相當的監管資源，在大區分行設有工、農、中、建、股份制、城市商業銀行等6個監管部門，十分明顯地存在重運作監管輕準入監管的偏好。個別大區分行為加強對高管人員的動態監管，不得不將屬于市場準入監管的任務分解到現場監管處室，讓人產生“分工不明、職責不清”的錯覺。

3、重合規監管，風險監管不足。在我國，無論國有獨資商業銀行還是股份制銀行，其產權結構中的主導者要么是中央政府，要么是地方政府，中央或地方政府是商業銀行喪失流動清償能力或資本清償能力的最終風險承擔者，只要政府支持就無風險可言，在這樣一種既定前提下，作為監管者在理論上已經喪失了風險監管的激勵約束機制，合規監管也就自然成為銀行監管的“重中之重”了。

4、重現場監管，非現場監管不足。監管者與被監管者之間始終存在信息不對稱的問題，商業銀行無論是有意還是無意都不可能將自己的市場運作信全面真實地傳遞到人民銀行的監管部門，作為監管部門也難以完全相信商業銀行報送的各種業務運作信息（數據），因為監管者不知道商業銀行的風險內控能力有多高，不知道商業銀行愿意在多大程度上履行和遵守監管規則，不知道商業銀行的剩余風險有多少，希望通過現場檢查掌握真實和全面信息，真實性檢查就是明證。正因為如此，現行監管理念和行動都是以現場監管為主，非現場監管為輔，在監管資源的配置上也是向現場監管傾斜。

5、重外部監管，自律監管不足。人民銀行對商業銀行的監管只是一種外在力量（外因），商業銀行內部的自律性管理才是內在力量（內因），從唯物主義的哲學原理來看，內因起決定作用，外因只能通過內因而起作用。美國對商業銀行的監管水平應當說是比較高的，但美國自20世紀90年代以來，全國最大的25家銀行利潤平均下降13%，200家大銀行中35家存在嚴重問題，全美商業銀行中有1000家被列入“有問題銀行”名單?？磥?，銀行外部監管不是萬能的，商業銀行內部的自律性監管才是決定因素。我國的銀行監管走入了誤區，重視對商業銀行的外部監管，即重視商業銀行經營結果的監管，如不良資產及盈利狀況的真實性檢查，而很少從制度層面上對商業銀行的內控制度、風險管理、公司治理結構進行全方位評估和動態監管，很少采取切實可行措施幫助商業銀行提高風險控制能力。

6、重嚴處，促進發展不足。在我國，一談銀行監管，就是嚴處，搞了多少次現場檢查，處理了多少高級管理人員，不可否認其必要性，但從來沒有談及到如何為商業銀行的穩健發展創造寬松的環境。商業銀行發展的動力來自金融創新，但是來自于銀行監管的滯后約束和過度監管，導致我國商業銀行金融創新乏力：過于嚴厲的合規性監管因為法律規章相對滯后而壓制了商業銀行金融創新的主觀能動性，較為嚴重的金融管理扼制了商業銀行金融創新的有效空間。金融監管好比“生產關系”，金融創新好比“生產力”，現在是“生產關系”難以適應“生產力”的發展，“生產關系”制約了“生產力”的發展。我國商業銀行金融創新水平遠遠低于西方發達國家，西方國家中間業務收入在銀行營業收入中的占比已普遍超過25%，而我國工、農、中、建四家國有商業銀行中間業務收入在其全部營業收入中的占比在1%-5%之間；我國M[，2]/GDP比率高于美英等國，是因為我國金融創新落后，金融工具品種過少，信用集中于銀行存貸款而使然。雖然我國商業銀行金融創新水平低下與商業銀行自身有關，但不可否認的是，監管部門沒有建立金融創新的激勵與保護機制也是不爭的事實。

7、重監管模式變革，游戲規則修訂不及時。中國人民銀行自單獨行使央行職能以來，分行一級的銀行監管模式經歷了三種形態：1985年－1998年的管監分離模式，其機構設置是“稽核處＋銀行監管處”；1999年－2001年8月的管監合一模式，撤銷稽核處，將其現場檢查職能完全移交相應的監管處室；2001年9月以后新的監管分離模式，其機構設置是“銀行管理處＋工、農、中、建、股份制、城市商業銀行監管處”，銀行管理處主要從事商業銀行市場準入及市場退出監管，其他監管處室負責現場檢查與非現場監管?，F行監管模式的弊端是顯而易見的：（1）監管處室之間信息不對稱，負責市場準入的銀行管理處所掌握的信息顯然要少于其他負責現場檢查的監管處室；（2）權責不對稱，銀行管理處是權力大于責任，其他監管處室特別是工、農、中、建監管處室都是責任大于權力，銀行機構出現經營風險多半要追究現場檢查不力的責任；（3）功效不對稱，銀行監管的成本與收益是不對等的，現行銀行監管的人力資源、制度資源成本在成倍增長，但銀行監管收益卻難以成倍增長，邊際收益遞減?；仡^再來看看銀行監管使用頻率最多的游戲規則：《中國人民銀行法》自1995年3月18日施行以來至今未作修改，盡管中國人民銀行的職責已經發生較大變化；《商業銀行法》和《票據法》1995年5月10日通過，7月1日施行，至今未作任何修訂；《貸款通則》1996年6月28日，8月1日施行，至今未作修改；《金融違法行為處罰辦法》1999年2月22日施行，至今未作修改。

8、重監管收益增長，監管成本核算不到位。銀行監管成本主要包括兩個方面：直接監管成本和間接監管成本。直接監管成本主要是銀行監管的人力資源成本、監管制度設計及維護成本；間接監管成本相對來說難以衡量，一般是指給被監管對象（商業銀行）帶來的為了遵循監管要求而發生的費用。作為一般原則，具有較低直接和間接成本的監管制度安排，優于產生較高成本的監管制度安排。銀行監管收益主要從兩個方面來衡量：一是監管能力是否加強，二是監管的有效性是否提高。我國現行監管制度安排走入了一個誤區，那就是為了提高監管能力和監管的有效性，往往不計成本，沒有樹立監管成本核算觀念，甚至出現了銀行監管“外部成本內部化”，忽視了銀行監管邊際收益遞減規律的存在。

二、改進銀行監管的戰略舉措

（一）從順應市場化改革潮流出發，縮小行為監管和合規監管的邊界，強化審慎監管和風險監管。

根據銀行業強度方程式：新權力＋銀行監督─→銀行業強度。如果要維持銀行業的強度不變，銀行被賦予的權力和自由度越多，對銀行監督的力度就應該越大。這種監督的力度來自于兩方面，金融市場游戲規則的限制和銀行監管者監管規則的限制。在市場經濟條件下，比較普遍的觀點是監管機構的監管規則可以增加存款人對銀行的信心，但同時也可能會導致銀行逃避責任而產生道德危機問題。因此不能過分強調監管者的作用而無視金融市場游戲規則的存在，在受監管銀行體系中，市場游戲規則和監管規則應該是互補的。對于我國的銀行監管而言，當前過分地強調行為監管和合規監管在本質上是偏重于監管者的監管規則而忽視了金融市場本身具有的游戲規則的限制作用，忽視了市場機制對銀行業經營管理活動的監管功能，其結果是導致市場規則可能無法存在。所以，順應我國金融業市場化改革潮流，當前應縮小行為監管和合規監管的邊界，以充分發揮市場機制在銀行監管中的作用。

1、在監管范圍上，由經營行為監管向審慎監管轉變。銀行監管應該是目標導向的，其目標就是要確保銀行體系的安全和銀行機構的穩健經營，這也就是審慎監管的要求，因此，只要能夠達到相應的監管標準，商業銀行便可根據自己的實際情況自由行為。監管當局無須也沒有可能為商業銀行指定一個正確的經營行為。在既定目標導向下的審慎型監管是實現由中央銀行外部監管為主向商業銀行自我管理、自我控制為主轉變的必然選擇。這種背景下，商業銀行易于獲得相對寬松的金融創新環境。

2、在監管方法上，由合規監管向風險監管轉變。合規監管是一種消極的監管方法，側重于對銀行業的違規行為進行處罰、批評、訓斥和處分，結果會加強銀行的財務負擔，使銀行的問題惡化和公開化，甚至破產退出市場。風險監管是一種積極的監管方法，側重引導商業銀行樹立防范風險的觀念，同時幫助其建立完善的內控制度，增強其防范風險的能力。能夠從正面引導商業銀行采取積極穩妥的風險處置措施，降低成本，減少損失，盡快擺脫困境。在具體操作上，實施積極的風險監管要求監管當局幫助商業銀行設計一種有效的止損化險制度，通過此項制度安排，使有問題的商業銀行恢復健康。其具體內容主要包括幾個方面：一是限制支出制度，目的是幫助商業銀行控制財務支出；二是資產調控制度，目的是幫助商業銀行提高資產質量；三是資本填倉制度，目的是提高商業銀行的資本充足率，增強其抗風險能力。

（二）從遵循信息對稱、權責對稱的原則出發，回歸管監合一模式，強化市場準入和非現場監管。

信息不對稱和道德風險是影響銀行監管效率的兩個主要矛盾。目前管監分離的監管模式進一步擴大了監管信息不對稱和權責不對稱的問題。因此，當前應當回歸管監合一模式，整合監管資源和職能，從根本上解決現行銀行監管所存在的信息不對稱、權責不對稱、功效不對移等三大問題。擴大監管機構監管信息收集的連續性和完整性，同時通過建立監管機構權力與責任對稱的激勵與約束機制，來解決監管者的道德風險問題。

1、強化市場準入監管，增強銀行監管的連續性。將銀行管理司（處）的市場準入監管職能分別并入各相應監管司（處），以充分利用各專業監管司（處）的相對充足的監管資源和比較全面的監管信息，加強對商業銀行的市場準入，特別是對高管人員的能力和道德水平進行全方位的動態監管。從而實現監管司（處）對金融機構市場準入、市場運作和市場退出等三個階段的連續監管。同時，也解決了當前管理司（處）與各專業監管司（處）之間“分工不明、職責不清”的問題。在權責對稱的基礎之上，建立起對監管司（處）的再監管機制，解決監管者的道德風險問題。

2、強化非現場監管，增強銀行監管的完整性。一般而言，現場檢查獲得的信息真實性較高，但進行現場檢查的成本很高，也缺乏連續性；非現場監管獲得的信息真實性較低，但比較容易獲得，而且具有連續性。從發達國家來看，傳統的銀行檢查一般是場內檢查，而現在則越來越多地依賴場外的計算來分析。如美國貨幣監理署有一個專業的計算機程序稱為“BERT”（銀行專家），它加入了金融經驗及現場檢查知識，用來分析銀行的財務狀況并得出應采取的相應措施。因此，我國當前也應加大非現場監管力度，首先要建立嚴格的規章制度來保證非現場監管信息的真實性和及時性；其次，要建立起科學的間接考評監測系統，定期利用非現場監管信息對商業銀行進行評估分析。最終，要通過現場監管與非現場監管的緊密結合，建立起完整的商業銀行實時監管制度，對各商業銀行的金融活動及時進行規范和引導。

（三）從抓主要矛盾的唯物主義哲學觀出發，堅持發展是硬道理的基本方針，強化創新意識。

金融監管猶如一把“雙刃劍”，一方面可以減少金融系統的風險，保持金融業的穩定，提高金融運行效率；但另一方面如果監管不當或者監管過度，將低金融市場效率，阻礙金融業的發展。特別是在當前我國金融業發展還比較滯后的情況下，監管更不應成為金融業發展的阻礙，而應抓住促進金融業發展這個主要矛盾，堅持發展是硬道理的基本方針，支持和引導商業銀行強化創新意識，樹立起創新是商業銀行發展內在推動力的觀念，促進商業銀行通過創新加速自身的發展。為此，在監管制度安排上，要堅持與時俱進，對于那些落后的金融法規，要及時加以修訂和完善。同時，要構建起促進商業銀行創新和發展的監管機制。

一是建立并啟動經營績效考評和差別監管體系，逐步構造支持商業銀行優化發展、加速創新的激勵機制。①建立金融機構市場優化制度，形成有進有退、優勝劣汰的競爭機制。②建立商業銀行業績綜合考評體系，形成良性競爭、汰劣扶優的市場化監管機制。③扶優限劣，建立差別監管制度，鼓勵發展快、管理規范的機構加快創新。

二是建立并啟動金融創新支持體系，逐步構造銀行業良性有效發展的生長機制。①規范金融創新業務市場準入制度。對有意逃避金融監管、轉移風險和投機性強、潛在風險大的創新業務要嚴格限制，實行審批制度；對有利于增加有效利潤、有利于增強競爭實力、有利于改進服務的創新活動要積極鼓勵，實行報備制度。②加強引導，建立金融創新目標導向制度?！督鹑趧撔轮笇б庖姟泛汀督鹑趧撔嘛L險管理指南》等，對商業銀行的金融創新給予窗口指導，督促商業銀行加強對創新業務的風險管理。③建立創新業務績效評價體系。通過分析各類創新業務的成本利潤率、相關業務支持率、資產風險度、內控管理等指標，形成考評機制，真正扶持那些有效益或有潛力的創新業務。

（四）從降低監管成本出發，樹立起監管成本效益核算觀念，提高銀行監管效率。

經濟學的基本原則之一就是成本最小化或者利潤最大化。這提醒我們在實施金融監管的同時必須注意考慮監管成本的約束。一般來說，金融監管低效率的原因既有可能是金融監管程度不夠（監管成本較低）引起的，也有可能是由于金融監管的成本過高引起的，節約監管成本也是提高金融監管效率的一種有效手段。在實現既定的監管目標下，成本最低的金融監管才是最優的金融監管。因此，我國銀行監管機構在追求既定的監管目標時就不應無視監管成本的高低，必須認真地進行監管成本——效益分析，努力降低監管成本。

1、改革監管成本的負擔方式，讓被監管者承擔一定數量的成本。這正是金融監管借以實現其監管目標的主要手段之一，通過施加監管，令被監管者從事活動的成本上升，從而促使他自發地將他的行為的負外部效應內部化，達到約束被監管者行為的目的。促使其規范經營，減少各種不合規的違約行為。

2、加強行業自律，使監管費用由行業內部吸收。要建立健全銀行業同業公會等同業組織，完善同業自律制度，充分發揮同業公會的監管職能，實現部分行業監管費用行業內部承擔。

3、加強對國外先進監管制度的引進。制度是一種公共品，對別的國家設計的先進制度的引進，既可以增加制度資源，同時又可以降低制度設計的成本。

4、完善監管制度的實施機制，降低制度的實施和監督成本。要變過去“運動”式的現場檢查為制度性的定期現場檢查，采取措施消除監管制度實施中的“有法不依、執法不嚴、違法不究”現象。

5、注重突出監管重點。將有限的監管資源由全面監管向重點監管集中，以提高監管的效率。當前要突出加強對資產風險和創新業務的監管。即由支付風險監管向資產風險監管轉變，由傳統業務的監管向中間業務和表外業務等創新業務監管轉變。