水電開發研究管理論文

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【摘要】自國家發改委主持評審了水電勘測設計單位完成的《怒江中下游流域水電規劃報告》以來，怒江水電開發工程受到了政府、政策專家、社會團體、公共輿論和社會群眾的廣泛關注。文章從影響公共政策制定的利益集團出發分析其對怒江水電開發政策的可行性和最終價值目標的論證。

【關鍵詞】利益集團；公共政策；怒江；水電開發

2003年9月以來，怒江水電開發工程引發了政府和社會各界人士的廣泛討論。對怒江水電開發政策論證過程的分析研究對我國公共政策的制定、政策科學的發展有著重要的意義。對公共政策論證過程分析也是對利益集團之間博弈過程的分析，從利益集團出發來客觀評價公共政策的必要性、可行性以及是否符合當今提倡的科學發展觀是拓寬公眾參與渠道、提高政策制定科學性的必要條件。

一、理論基礎——利益集團

（一）利益集團的定義

美國政治學家阿爾蒙德定義：“所謂利益集團，是指因興趣或利益而聯系在一起，并意識到這些共同利益的人的組合。”美國學者戴維·杜魯門在1951年發表的《政府過程》中給出的利益集團的定義為“利益集團是一個持有共同態度、向社會其他集團提出要求的集團，如果它向政府機構提出要求，它就變成一個政治性的利益集團。”韓麗華等人認為：“有共同利益的個人通常會組成集團，通過對公共選擇施加影響和壓力以增進他們所認可的共同利益，這就是利益集團。”由以上可以看出利益集團包含以下內容：首先他們是群體并有著共同的利益目標；其次他們通過影響政府政策來達到自己的目標。本文認為，利益集團是有著共同利益目標的一群人、某個組織組成的以影響政府公共政策來實現自己利益和目標的團體。

（二）利益集團的分類

《政策科學》中按照政策活動者分為官方利益集團和非官方利益集團，前者主要存在于立法機關、政黨、政府行政機構和司法機構之中，其組織基礎為其提供了許多資源和接近權力中心的機會，具有強有力的特征。后者主要存在于政治體制外的、不直接行使公共權力的政策過程的參與者之中，如公民、大眾傳播媒介和公司組織等。其次，王玉瓊在《利益集團與政策決策》中將利益集團分為四類：1.非正規的利益集團（無組織的暴徒或抗議者自發組成）；2.非社團性利益集團（無專門組織）；3.機構性利益集團（存在于正規機構之中）；4.社團性利益集團（專門從事利益表達并高度組織化的利益集團）。

利益集團是公眾政治活動的基本單位，是公眾參與的重要途徑，是利益表達的代表。社會中談及到的利益集團一般是涉及現實經濟利益，而本文涉及怒江水電開發這一重大的關系國計民生的問題，不考慮微觀經濟層面上的利益分歧，只考慮宏觀上的關于怒江水電開發的可行性和最終價值目標選擇上的分歧。所以本文從以官方利益集團為代表社會各界廣泛參與而形成的兩大利益集團出發來分析怒江水電開發政策的論證過程。

二、怒江水電開發的決策過程

（一）公共政策的制定過程

《政策科學》認為，政策過程為政策制定——政策執行——政策評估——政策監控——政策終結與周期這樣一個過程。其中政策的制定是政策過程的開始，是政策科學的核心主題。政策制定又包括政策議程、方案規劃和政策合法化三個方面。政策議程就是政治組織尤其是政府確定政策的輕重緩急，即公共問題怎樣引起了決策者注意；怎樣的現實問題引發了決策者之間的意見分歧。科布赫愛爾德將政策議程定義為：“那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構成了政策議程。”確定了議程之后就要提出解決公共問題的方案規劃，最后將方案合法化成為具有權威性的政策，使之得到有效執行。

（二）怒江水電開發的決策過程

1999年，國家發改委“根據我國的能源現狀，根據有關人大代表的呼吁，決定用合乎程序的辦法對怒江進行開發”。2003年8月14日，怒江州完成的《怒江中下游流域水電規劃報告》又由發改委主持開展評審。國家環保總局在評審會上提出，自2003年9月1日起《中華人民共和國環境影響評價法》將正式實施，該法規定大型水電開發工程必須進行環境影響評價，所以要求對怒江水電開發工程進行環境影響評價。2003年9月3日和10月20日、21日國家環保總局就怒江水電開發問題進行了兩次“專家座談會”。會上，部分專家認為，怒江梯級總裝機容量達2132千瓦，年發電量1029.6億千瓦時，裝機容量為我國目前水電總裝機容量的20%左右，是我國又一個西電東送的重要基地。另一部分院士專家則認為怒江在保護生態多樣性和保護世界自然遺產方面有重要作用，具有很大的生態價值和經濟價值，認為為了怒江的可持續發展，為了子孫后代的生存環境，不宜在此處開發水電。由此，關于怒江水電開發工程利弊的報道開始頻繁出現在大眾媒體。在此過程中形成了爭論怒江是否可以興建水電梯級工程的支持方和反對方。支持方和反對方代表著社會各界的觀點，形成了兩大對峙的利益集團。這兩大利益集團爭論的焦點是關于經濟發展、生態環境保護和可持續發展的重大公共問題。他們大致形成了以下觀點