城市新區(qū)控規(guī)實踐論文

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摘要：針對我國是一個以丘陵地貌為主的國家和當前嚴格的耕地保護政策的實際，圍繞控規(guī)編制的基本原理，結合邵陽市桃花新城控規(guī)編制的實例，從“區(qū)域分析”、“用地評價”、“用地布局”、“道路體系”、“豎向規(guī)劃”、“用地指標”等方面進行了論述，提出了加強不同地形地貌條件下控規(guī)編制方武和方法，推動我國城市建設集約節(jié)約用地。

關鍵詞：丘陵城市新區(qū)；控規(guī)實踐；控規(guī)探討

1引言

我國是一個丘陵面積約占全國國土面積2/3的國家，山地城鎮(zhèn)約占全國城鎮(zhèn)總數(shù)的一半。湖南省是一個以山地、丘陵為主要地貌特征的省份，全省占地21.18萬km2，山地(海拔500m以上，比高300～750m)占46.3％，丘陵(含崗地，海拔小于500m，比高20～300m)占35.8％。全省城鎮(zhèn)有2/3地處山地、丘陵地區(qū)。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的推進，城鎮(zhèn)人口的增加，城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模將相應擴大，在嚴格的耕地保護政策下，合理地利用山地、丘陵進行城市建設，具有重要的現(xiàn)實意義。

控制性詳細規(guī)劃以總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，以土地使用控制為重點，詳細規(guī)定建設用地性質(zhì)，使用強度和空間環(huán)境，強化規(guī)劃設計與管理、開發(fā)的銜接，并作為城市規(guī)劃管理的依據(jù)指導修建性詳細規(guī)劃的編制。根據(jù)國家相關法律法規(guī)的要求，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地開發(fā)、出讓必須以控制性詳細規(guī)劃作為依據(jù)。自上世紀80年代以來，我國的控制性詳細規(guī)劃得到了較大的發(fā)展，也發(fā)揮了巨大的作用，已成為城鄉(xiāng)規(guī)劃部門調(diào)控城市用地和國土部門有償出讓土地的重要手段和工具。

丘陵城市新區(qū)因地形地貌復雜，現(xiàn)狀生態(tài)較好等特點，其控規(guī)的編制與平原城市新區(qū)控規(guī)相比較，需要考慮的因素更廣泛，面臨的問題更復雜。本文通過對邵陽市桃花新城的控規(guī)編制進行實證分析，探索丘陵城市新區(qū)控規(guī)編制的方式和方法。

2控規(guī)的發(fā)展歷程

控制性詳細規(guī)劃(下簡稱“控規(guī)”)是20世紀80年代初以“土地分區(qū)規(guī)劃管理”這一概念引入我國的。伴隨著我國社會體制和經(jīng)濟體制改革的不斷深化，傳統(tǒng)的規(guī)劃設計方法已明顯不適應新形勢的要求。在這種情況下，上海和北京等地的城市規(guī)劃管理部門和城市規(guī)劃設計部門借鑒國外“土地分區(qū)規(guī)劃管理”方法，在詳細規(guī)劃中引人“區(qū)劃的思想”，并結合我國城市規(guī)劃的實際情況，逐步形成了適合我國城市規(guī)劃控制和管理的基本方法——控制性詳細規(guī)劃。控制性詳細規(guī)劃的特點是以控制指標作為主要的管理依據(jù)，并通過地方立法來確定規(guī)劃的權威和正統(tǒng)地位。

1991年建設部首次頒布實施和2005年修訂實施的《城市規(guī)劃編制辦法》，均明確了控規(guī)的編制內(nèi)容和要求；1992年，建設部頒布實施的《城市國有土地使用權出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》，又進一步明確了出讓、轉(zhuǎn)讓城市國有土地使用權之前應當編制控規(guī)；1995年建設部制定的《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》更進一步地明確了控規(guī)的編制內(nèi)容。控規(guī)成果是城市規(guī)劃管理的法定依據(jù)，使城市建設按照規(guī)劃的要求有序進行。

3控規(guī)的作用體現(xiàn)

通過借鑒國外經(jīng)驗和20多年來的本土化、地方化，控規(guī)得到了較大的發(fā)展，也發(fā)揮了巨大的作用。控規(guī)作為橋梁，它銜接了總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃：控規(guī)作為開發(fā)控制的法定依據(jù)，它給規(guī)劃管理工作提供了一個法律依據(jù)；控規(guī)作為城市政策的載體，通過它特有的規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃手法，把諸如城市用地、城市人口、城市產(chǎn)業(yè)、城市環(huán)境保護等方面的政策轉(zhuǎn)譯為城市規(guī)劃的技術語言，指導城市物質(zhì)空間的建設，在城市建設中充分體現(xiàn)和實施相關政策。在目前的規(guī)劃管理中，控規(guī)已成為城市國有土地使用權出上、轉(zhuǎn)讓的基本依據(jù)，特別是地價測算的重要依據(jù)；控規(guī)提高了規(guī)劃的彈性，增強了可操作性，使規(guī)劃實施的穩(wěn)定性與政府任期政績的顯化性之間的矛盾有所緩解；初步適應了投資主體多元化帶來的利益主體的多元化和城市建設思路的多元化對城市規(guī)劃的沖擊；同時，控規(guī)也基本滿足了城市政府調(diào)控房地產(chǎn)市場和籌集城市建設資金的需要。

4實例運用

4．1桃花新城簡介

桃花新城位于邵陽市火車站南部，規(guī)劃區(qū)范圍為上瑞高速公路潭邵段以北、邵水河以西及上瑞高速公路聯(lián)絡線以東，規(guī)劃區(qū)總用地面積約12.8km2。桃花新城區(qū)內(nèi)用地大部分為丘陵地貌，占總用地的90％左右，海拔高程一般在220.0～300.0m之間，最高處為西南S217線東側山頂，高程為352.0m，最低處位于橫嶺山北邊山腳(鄰邵水河)，高程為211.10m，最大高差141.14m。總體上講，規(guī)劃區(qū)地形呈簸箕狀，即中部、東部地形平坦開闊，地勢低，而其外圍多為低山，地勢高。區(qū)內(nèi)地勢起伏，崗頂平緩。

區(qū)內(nèi)用地除部分單位用地和農(nóng)村村民院落用地外，92％為山地、水域和耕地、園地等。區(qū)內(nèi)現(xiàn)有人口約8500人。規(guī)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)有邵檀路、S217線兩條公路以及正在修建的桃花路，另還有兩條路面寬2.0～4.0m，機耕路連接邵檀路、S217線和桃花路。

本次規(guī)劃以城市總體規(guī)劃為指導，依托城市山、水、林錯落有致的資源優(yōu)勢，既符合時代精神又繼承傳統(tǒng)文化，既展現(xiàn)建筑景觀又注重自然景觀，積極營造人與自然和諧統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境，進一步調(diào)整規(guī)劃區(qū)用地布局，優(yōu)化功能結構，合理控制土地使用強度，完善基礎設施，為最終將規(guī)劃區(qū)建成湖南省高水平的都市產(chǎn)業(yè)中心之一，逐步成為經(jīng)濟繁榮、社會和諧、環(huán)境優(yōu)美的“山、水、綠、城”交融的宜居生態(tài)型新城區(qū)。

4．2桃花新城控規(guī)內(nèi)容和特色

4．2．1建設用地評價

根據(jù)對規(guī)劃范圍內(nèi)地形地貌、水文地質(zhì)、地質(zhì)構造的評價，先做“減法”，再做“加法”，即先對規(guī)劃區(qū)用地進行生態(tài)敏感性評價，分別劃定一類、二類、三類生態(tài)敏感區(qū)，確定為桃花洞公園所在區(qū)域的孫家山、尖嶺上、載木嶺、劉家大山等山體，金子山水庫及其周邊的楊家山、陡山、鷂子嶺、蔡家山、鄭子嶺等山體，湖口井水庫以及周邊的青山坡、雷寶嶺、銅鼓嶺、大園山等山體，南郊魚塘，邵水河兩岸沿線區(qū)域，南部的大山嶺、高山頭、天子山等山地為禁止建設區(qū)，在此基礎上，再對可供建設的用地適宜性進行評價。

4．2．2空間布局

規(guī)劃以自然、生態(tài)、和諧為設計的出發(fā)點和立足點，以“先底后圖”為規(guī)劃路徑依賴，通過對規(guī)劃區(qū)內(nèi)水體、山體、植被等場地要素的解讀和生態(tài)敏感性分析，構筑以“Z”字型生態(tài)內(nèi)核和南部生態(tài)區(qū)為重點，外圍生態(tài)圈為屏障的生態(tài)格局。在此為“底”基礎上再進行總體布局和專業(yè)規(guī)劃，實現(xiàn)與老城區(qū)在經(jīng)濟、功能、景觀、道路等方面有機延伸。

規(guī)劃注重規(guī)劃結構和用地布局科學合理性，使建設規(guī)劃能充分發(fā)揮效能。在總體構思的分析指導下，規(guī)劃形成“五帶(軸)、六區(qū)、七路、簇山、眾水”的空間結構，整體上展示出“西山東水”、“南北山中間水”的山水城市空間格局。山水分割下的每個城市功能區(qū)均為或“依山傍水”或“群山環(huán)抱”或“山繞水環(huán)”，山水城市形象得到完美展示，彰顯了“山、水、城、綠”城市風貌特色。

4．2．3道路系統(tǒng)

道路系統(tǒng)規(guī)劃結合自然地形地貌，盡量減少工程量，少挖山、少填水，合理避讓現(xiàn)有單位、居民點等建設區(qū)，直直則直，因地制宜，既注重塑造山地城市道路自然曲線美的景觀特色，又可實現(xiàn)道路建設的經(jīng)濟性和可實施性。道路寬度根據(jù)經(jīng)濟性和交通需要而定。

4．2．4豎向規(guī)劃

規(guī)劃確定了新城區(qū)的主、次干道控制點的高程，作為下一階段的詳細規(guī)劃及道路設計的參考，設計高程統(tǒng)一采用黃海高程。考慮到該區(qū)域范圍為典型的丘陵地區(qū)，地勢高差較大，道路標高通過現(xiàn)狀標高和各街區(qū)土石方平衡綜合考慮確定，這樣有利于減少工程量，同時也便于規(guī)劃區(qū)土地的成片開發(fā)。場地豎向設計盡可能地接近場地現(xiàn)狀高程，在坡高較大的地段規(guī)劃形成臺地。邵水沿江風光帶路堤結合采用填土的辦法，提高場地標高，營造沿河景觀風貌。

4．2．5城市設計

規(guī)劃注重城市設計引導。規(guī)劃從建筑群體環(huán)境層面對各主要功能片區(qū)空間進行空間景觀分析，對區(qū)內(nèi)重要地段、公共建筑集中布局區(qū)、主要景觀節(jié)點進行城市設計深化和引導。這些深化和引導是傳統(tǒng)控規(guī)成果的延續(xù)和擴展，是充分反映規(guī)劃意圖的補充和具體化。雖然這些空間景觀規(guī)劃是指導性意見，不是強制性要求，但對下一層次的規(guī)劃不失為一種建設性的引導，能使業(yè)主及設計人員既能掌握一定依據(jù)和意向，又不失去更多的選擇和創(chuàng)造性。

5對丘陵城市新區(qū)控規(guī)編制方法的探討

5．1適時引入?yún)^(qū)域分析

城市新區(qū)一般位于城市邊緣或城鄉(xiāng)結合部，相當一段時期內(nèi)還與城市老城區(qū)在基礎設施建設、公共設施共享、產(chǎn)業(yè)開發(fā)互補、功能定位協(xié)調(diào)方面緊密相關，因此在規(guī)劃過程中首先就應引入?yún)^(qū)域分析。

首先是功能協(xié)調(diào)、科學定位。規(guī)劃應從整個城市的功能結構入手，分析各個城市組團的現(xiàn)有功能、規(guī)劃定位，并根據(jù)自身優(yōu)勢條件、未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，綜合確定本區(qū)的功能定位，做到與城市其他組團功能協(xié)調(diào)，優(yōu)勢互補。

其次是基礎設施協(xié)調(diào)。要在充分研究新區(qū)周邊城市組團的基礎設施分布現(xiàn)狀的基礎上，合理規(guī)劃布置新區(qū)的基礎設施，避免重復投資。基礎設施協(xié)調(diào)尤其要加強與周邊城區(qū)的大型市政設施、管線和城市道路的對接。

再次是公共服務設施協(xié)調(diào)。要加強市級、區(qū)級大型公共服務設施如體育設施、中小學、醫(yī)院、文化娛樂設施的協(xié)調(diào)，既要科學布局，又要共建共享，保證城市整體功能的完善和發(fā)揮。

5．2先“底”后“圖”進行用地評價

傳統(tǒng)的規(guī)劃思維方式是圍繞建設用地來做文章，打著“發(fā)展就要建設”的旗幟，首先就預訂發(fā)展目標，根據(jù)發(fā)展目標推測需要的建設用地量，然后不管用地條件怎樣，“有條件要上，沒有條件也要上”，是一種“先圖后底”式的規(guī)劃思維模式。

建設部新頒布實施的《城市規(guī)劃編制辦法》要求“先底后圖”，即預先分析研究當?shù)氐馁Y源環(huán)境、經(jīng)濟、社會、歷史、文化等支撐條件，據(jù)此尋求與之相適應的發(fā)展方向、目標和對策，換言之，發(fā)展要跟資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，和環(huán)境友好，而不是讓資源環(huán)境去適應既定的發(fā)展目標。

丘陵城市新區(qū)規(guī)劃應轉(zhuǎn)變以前的思維方式，對新區(qū)用地先做“減法”再做“加法”。即首先要考慮新區(qū)的支撐條件，綜合考慮生態(tài)容量和資源承載能力。在此基礎上再確定建設用地的規(guī)模。規(guī)劃過程中要把那些植被條件好、坡度很大不適宜建設的自然山體保留下來，作為新區(qū)的生態(tài)綠地，提升新區(qū)的環(huán)境品質(zhì)。新區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)有的山塘、水庫是現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)中的重要組成部分，規(guī)劃編制時應結合道路系統(tǒng)規(guī)劃、用地布局適當保留，調(diào)節(jié)新區(qū)小氣候。

5．3科學合理布局用地

丘陵城市新區(qū)與平原城市新區(qū)不同，平原城市新區(qū)用地布局時可大膽運用對稱、放射、軸線、序列等多種布局方法，使布局方案大氣、現(xiàn)代而富有特色。丘陵城市新區(qū)地形比較復雜，自然地形決定了道路規(guī)劃只能依山就勢，基本順著等高線走。因此一些常用的規(guī)劃方法在丘陵城市新區(qū)難以施展。但這并不意味著規(guī)劃工作者就無所作為，被動接受地形的束縛，相反，丘陵城市新區(qū)獨特的地形條件為他們提供了發(fā)揮智慧、施展個性的舞臺。規(guī)劃不能簡單的以二維視角來考慮布局，而應根據(jù)丘陵城市新區(qū)地形的特點，從新區(qū)的功能需求出發(fā)，考慮功能區(qū)之間的內(nèi)在聯(lián)系，找出規(guī)律，以三維的視角去科學合理布局功能分區(qū)，認真細致地進行道路和豎向規(guī)劃設計，在看似“混亂”的自由式平面中，建立其局部的空間序列，創(chuàng)造出經(jīng)濟、實用、合理的用地布局規(guī)劃方案。

5．4經(jīng)濟自然確定道路系統(tǒng)

丘陵城市新區(qū)道路系統(tǒng)與平原城市差別很大，道路選線常受地形、地貌、工程技術、經(jīng)濟等條件限制，片面強調(diào)平、直，就會增加土石方工程量而造成浪費，因此丘陵城市道路系統(tǒng)依山就勢、半挖半填，既節(jié)約工程造價，又可形成多種多樣的城市道路景觀。主干道在保證車流通暢的同時還要兼顧到消防環(huán)道的坡度、寬度及轉(zhuǎn)彎半徑等方面的要求；而次級道路則可結合地形及建筑群組自由布置，形成有機的道路網(wǎng)絡結構，既能減少對原有環(huán)境的損壞，又可使土石方工程量達到最小，從而降低開發(fā)成本。

5．5因地制宜進行豎向規(guī)劃

丘陵城市與平原城市不同，地形高差起伏較大，地塊與地塊之間，地塊與道路之間可能不在同一個平面，因此，豎向規(guī)劃在滿足功能的前提下，應盡可能地減少土石方工程量。同時要考慮景觀需求，豐富規(guī)劃區(qū)景觀，統(tǒng)籌、綜合進行豎向規(guī)劃。

豎向規(guī)劃要通過對現(xiàn)有地形進行分析，確定幾個高度分區(qū)，確定土地平整方案。在各個高度分區(qū)內(nèi)將每個地塊劃分為若干個臺地，確定每個臺地的高程、坡度、坡向、與周邊臺地的交通聯(lián)系及護坡、擋土墻的工程需求。然后運用土方平衡概算來進一步合理化規(guī)劃高程。規(guī)劃應盡量減少土石方總量，挖填方基本上接衡為原則。

5．6統(tǒng)籌考慮確定控制指標

控制性詳細規(guī)劃的核心內(nèi)容就是各個地塊的控制指標的確定，其科學與否在很大程度上決定控規(guī)“控制”功能的發(fā)揮。

丘陵城市新區(qū)由于很多地塊不在同～平面，分處不同臺地，因此在確定建筑密度時，要充分考慮到擋土墻、護坡等設施的占地。

確定各地塊的建筑限高時，應充分考慮日照間距、消防通道和臺地特征，例如地塊內(nèi)臺地南側的建筑限高可適當放寬，建筑間距可適當減少：臺地北側反之。

確定地塊綠地率時，應區(qū)別保留的現(xiàn)狀生態(tài)綠地、護坡綠地和地塊內(nèi)規(guī)劃必須控制的綠地等不同的情況，統(tǒng)籌綜合確定。

確定機動車出人口方位時，在編制平原城市新區(qū)控規(guī)時，一般采用兩種方式來限制地塊開口的位置：即劃出道路的可開口路段或限定道路的不可開口位置，以保證地塊與城市道路的聯(lián)系，即便捷又不影響交通。在編制丘陵城市新區(qū)的控規(guī)時，由于道路和地塊的高程變化較大，規(guī)劃必須根據(jù)其高程，估算地塊開口的位置。它一般只限定一個基本開口點，開口位置只能在很小的范圍內(nèi)調(diào)整。

確定建筑后退線距離時，應將各個臺地的護坡、擋土墻所必需的距離因素考慮進去，然后在此基礎上確定各地塊退后周邊道路紅線、地塊線的距離。由于丘陵城市新區(qū)地塊內(nèi)高差較大，機動車為了滿足規(guī)范要求，不得不順應地形，迂回曲轉(zhuǎn)，從而引起地塊內(nèi)各建筑之間聯(lián)系不方便，因此確定建筑后退線距離時還應考慮預留地埠內(nèi)建筑與建筑之間步行聯(lián)系道路。

6結語

我國是一個丘陵山地較多的國家，人口眾多，耕地不足，如何將丘陵山地開發(fā)成建設用地，減少占用良田好土，將成為城市規(guī)劃者們長期需面對而又具有現(xiàn)實意義的課題。不同地形地貌條件下的控規(guī)編制方式、方法的探討亦將是我們城市規(guī)劃建設者們需要永恒面對的實踐需求與挑戰(zhàn)。