農村公共物品供給制度探論文

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內容提要從鄉村治理與農村公共物品供給制度的內在關系角度考察傳統農業社會的公共物品供給制度、時期的公共物品供給制度和家庭聯產承包責任制下的農村公共物品供給制度，可以發現現行的農村公共物品制度仍然是傳統經濟體制下供給制度的延續，其特征包括以制度外供給為主、自上而下的決策體制以及供給主體與收益主體二者利益相分離等。這些特征表明，農村公共物品供給制度與當前鄉村治理模式不能實現有效統一，從而導致了農民負擔加重、鄉村政府債務危機和城鄉差距進一步擴大以及農村公共物品供需失衡等問題。因此，必須積極探討對鄉村治理模式與農村公共物品供給制度進行創新的對策建議。

關鍵詞鄉村治理公共物品供給制度

引言

農村公共物品供給的匱乏不僅是農民收入增長的重大障礙，而且也是農村居民消費水平提高的制約因素，并進而影響到我國城鄉經濟的協調發展。當前，對這一問題的研究主要從三個方面展開：一是基于20世紀90年代以來農民負擔過重的事實，認為在缺乏監督的現行農村公共物品供給體制下，各種集資、攤派會逐漸增加以及自上而下的供給決策機制等因素是造成農民負擔加重和農村公共物品供給不合理的重要原因；二是從分稅制尤其是稅費改革后，鄉鎮基層政府的財權與事權不相稱的角度，認為基層政府承擔了與其財力極不相稱的事權責任，基層政府沒有能力提供農村所需要的公共物品是農村公共物品供給匱乏的根本原因；三是從公共物品和公共服務供給的城鄉差異出發，認為傳統計劃經濟形成的城鄉“二元”的公共物品供給體制是造成農村公共物品供給短缺的重要因素。

綜上所述，現有文獻并沒有涉及對農村公共物品供給具有重大影響的鄉村治理問題。鄉村治理是鄉村公共權威(包括基層政府和民間組織)處理鄉村社會公共事務，保持鄉村社會正常生產和生活秩序的各種活動以及制度安排，其本質就是為鄉村社會提供所需要的公共物品。從鄉村治理發展的歷史看，不同時期鄉村治理的主體、客體以及治理模式是不同的，而與其相對應的鄉村公共物品供給制度也存在顯著差別，尤其鄉村治理模式會直接影響其職能的發揮，并進而影響公共物品的有效供給。可以說，有效的鄉村治理是實現鄉村公共物品合理籌資和有效供給的前提，而有效的鄉村公共物品供給制度又成為實現鄉村治理的有效途徑。

基于鄉村治理視角的農村公共物品供給制度歷史演進分析

從鄉村治理與農村公共物品供給制度的內在關系上考察，農村公共物品供給制度的歷史演進可劃分為三個時期：傳統農業社會的公共物品供給制度、時期的公共物品供給制度和家庭聯產承包責任制下的農村公共物品供給制度。

(一)傳統農業社會的公共物品供給制度

從歷史上看，在漫長的封建社會國家行政權雖然能夠延伸到社會最基層，但是實際上國家行政機構止于縣級，這一點已成為學術界公認的歷史事實，即中國幾千年的封建社會一直都是“皇權”不下鄉。國家政權對鄉村社會的控制或治理更多與鄉村社會自治權威結合在一起。這些自治權威往往是由鄉村社會的族長、鄉紳和地方名流組成，他們實際上承擔了對傳統農業社會進行日常生活管理的責任。因此，很多學者(如杜贊奇、梁漱溟、俞可平等)稱傳統農業社會是一種以鄉紳為主導的治理模式。這一治理模式的特征有：(1)長期運行的科舉制為鄉村治理主體提供了精神支持。“家國同構”的社會意識形態顯示了國家意識形態與社會文化習俗的高度融合，而實現這一融合的依托在于把經典意識形態作為考核標準的科舉制度。科舉制度不僅滿足了鄉紳精英實現讀書做官、光宗耀祖的愿望，而且也使鄉紳從這種文化和意識形態中獲得鄉村治理的精神支持。(2)“家族”土地所有制為鄉村治理主體提供了經濟支持。歷史研究發現，在中國南方的某些省份，家族規定把共有“族田”、“廟田”等的收益的一個固定部分用于家族范圍的公共事務，這種制度安排為鄉村治理主體提供了經濟支持。(3)鄉村治理主體的合法性來源于國家政權與社會權威的有效結合。從傳統社會的鄉紳治理模式來看，鄉村治理主體與被治理的客體——鄉村社會存在內在利益的一致性，從而也決定了傳統農業社會公共物品供給的制度安排。在漫長的農業社會，由于農業和農村經濟本身是一種自給自足的自然經濟形態，農業生產處于一種低技術壁壘和低生產協作化形態，農業生產主要以個體農戶家庭為單位，農業產出品也主要作為家庭內部的消費品。這些自然經濟的特點導致鄉村民眾之間社會經濟聯系微弱，公共利益空間窄小；同時，農耕社會所形成的血緣關系紐帶部分地滿足或替代了民眾對鄉村公共物品的訴求。因而，傳統農業社會對鄉村公共物品的需求水平和數量處于較低層次，其需求內容包括養老保障、教育、治安、與農業有關的較大型水利設施建設、低層次的生態保護和單個家庭成員難以承擔的公共生活事務。從鄉村公共物品供給來看，鄉村公共物品的供給與組織主體主要由鄉村治理主體承擔。一方面，由于這些鄉紳精英非常注重在鄉村社會的聲譽、威望而不是單純追求經濟上的利益；另一方面，根據“智豬博弈”原理，經濟富裕的大戶和鄉紳等社會精英實際上必須承擔起“智豬博弈”中的大豬角色，否則，無法避免公共物品供給上的組織困境。顯然，在這里鄉村治理主體、公共物品供給主體以及受益主體(鄉村社會利益共同體)基本上實現了內在統一，從而減少了公共物品供給的外溢效應。因而，從一定意義上說，傳統農業社會的公共物品供給制度是與以鄉紳為主導的治理模式以及自然經濟社會形態相適應的，其鄉村公共物品供給制度在一定范圍內可以說是有效的。但是，這種傳統農業社會的公共物品供給制度僅能局限于鄉村社會較小的范圍內，并且對大型公共物品或公共設施提供往往力不從心，如涉及到大型的水利設施建設等，就會因財力不足和組織成本高昂而陷入困境。歷史上曾多次出的大江大河治理不善而造成的生態和社會災難就是最好的證明。

(二)時期的農村公共物品供給制度

新中國在原有農村合作化運動基礎上，迅速完成了化改造，在全國范圍內建立了以“”為組織載體的國家主導型集權治理模式。這一治理模式的特征有：(1)鄉村社會的治理主體——，既是一個組織管理社會生活和政治生活的農村基層政權，又是一個組織管理經濟生活的集體經濟組織，實現了國家行政權力體制和鄉村社會經濟組織體制合二為一，即“政社合一”。(2)推行“三級管理制度”。(3)是鄉村社會唯一的合法性治理主體。在時期，鄉村公共物品供給主要來自自身的制度外供給，它與當時的鄉村治理模式是緊密結合、內在統一的。

(1)從鄉村公共物品供給的組織主體與受益主體來看，二者實現了有效統一。由于政社合一的對單個農戶和成員私有財產的剝奪，造成農戶個體沒有經濟上的獨立權，從而也喪失了與平等談判的地位，農戶或公社成員只是公共物品供給的被動接受者。因而，鄉村公共物品的獨立需求主體或者直接受益主體仍然是或者生產大隊，而供給主體也主要是，從而較好地解決了公共物品供給與需求的信息不對稱問題，使“自上而下”的公共物品供給決策體制較為有效。客觀地看待時期的制度外公共物品供給，將會發現這一供給制度在當時城鄉分割的“二元”經濟體制下，較為成功地化解了農村公共物品供給的組織困境，提高了鄉村公共物品供給水平，緩解了城鄉居民在分享公共物品方面的差距。

(2)從鄉村公共物品供給的籌資方式上看，充分利用了治理的組織權威，在分配制度框架中預先對公共物品供給所需物資和經費予以扣除，從而保證了鄉村公共物品供給的經濟來源。從表1中，可以看出，時期公共物品供給經費主要源自于集體經濟組織，而與經費籌集密切相關的是的分配制度。時期的分配制度是工分制，公社成員的名義勞動報酬以工分來計量，而實際勞動報酬主要以糧食等物質產品的分配來實現。從鄉村公共物品制度外供給成本分攤來看，主要采用兩種方式：一是物質成本由公積金和公益金的形式從的勞動成果中預先扣除；二是組織成本和人力成本主要利用組織的治理權威和增加總工分數從而稀釋工分值的方式予以彌補。在時期，更多的是采取勞動替代資本的方式增加公共物品供給。

(3)從決策體制來看，時期公共物品供給是典型的“集權式”組織體制和“自上而下”的決策體制。在時期，國家充分利用了集權式鄉村治理模式的優勢，把農民高度地組織起來舉辦了許多過去無法辦到的公共事業，極大地提高了鄉村社會公共物品的供給水平。同時，由于廣大公社成員或者農戶本身沒有私有財產，具有較高的同質性，從而對公共物品的需求缺乏主動性和差異性，使得自上而下、集中而統一的公共物品供給決策體制變得非常便捷高效。

(三)家庭聯產承包責任制下的公共物品供給制度

體制下的鄉村治理模式是特定社會環境下政治推動的產物，它充分利用了高度集權式的組織權威，對鄉村社會實行超強的政治和經濟控制，從而在組織上和經濟上為鄉村公共物品的制度外供給提供了重要保證。但是，這種高度集權、政社合一的計劃體制本身存在很多弊端，如生產上的命令主義、瞎指揮、任意調撥公社的勞動成果以及分配的平均主義等，限制了勞動者積極性的發揮，也破壞了社會生產力的發展。

家庭承包責任制在很大程度上改變了我國農業生產的激勵結構，使農戶實現了由生產者到生產經營者的根本性轉變，極大地調動了農民生產的積極性，有力地促進了農村經濟和社會生產力的發展。為適應農村經濟體制改革，國家對傳統鄉村治理模式進行了相應的轉變：一是取消體制建立鄉鎮政府；二是在農村取消生產隊體制，實行“村民自治”。這樣，“鄉人民政府—村民委員會—村民小組”這一新的治理體制取代了原有的“—生產大隊—生產小隊”三級集權式治理體制，鄉村治理模式發生了根本性轉變。這一治理模式的特征有：

(1)鄉村治理主體逐步多元化。鄉村治理主體不再僅限于國家基層政府，而村民自治組織日益在鄉村治理中發揮重要作用。此外，還存在農民自發形成的民間組織，如農村經濟合作組織、“農民協會”以及農民個體等也在鄉村治理中發揮重要作用。

(2)鄉村治理主體——農村基層政府逐漸從農村集體經濟中退出，蛻變為一種完全的行政組織。

(3)鄉村治理主體之間存在“雙重”的委托關系。對鄉鎮政府來說，其合法權威來自于國家或者上級政府的授權，從而與上級政府之間構成第一層次的委托關系；同時，鄉鎮政府也是農民的人，農民與鄉鎮政府之間構成第二層次的委托關系，這種雙重角色往往導致鄉鎮政府容易在履行公共事務角色時發生沖突。

家庭承包制下鄉村治理模式的新特點必然要求對鄉村公共物品供給制度進行相應變革。但是，中國鄉村公共物品供給制度在改革開放20多年內，仍然是時期制度外供給制度的繼承和延伸，從而造成鄉村治理模式與農村公共物品供給制度之間不能實現有效統一，表現在：

(1)鄉村公共物品組織供給主體與受益主體利益關系的不一致。從農村公共物品的供求關系來看，鄉鎮政府是農村公共物品供給或者生產的人，而農民是公共物品生產的成本承擔者和需求主體。盡管農民是各級政府的委托人，但是由于委托人本身的弱勢地位，農民雖然人數眾多，但因居住分散且缺乏組織性，從而很難通過有效的監督和激勵機制來約束政府的行為。因此，農村基層政府往往會通過“攤派”、“收費”等方式強制性地向農民提供公共物品。

(2)鄉村公共物品制度外籌資對象和籌資方式發生了顯著變化，農民負擔直接化、顯性化。一是籌資對象由過去的集體組織轉向了以農戶個體為主，農戶成了費用的直接承擔者；二是鄉村組織的制度外公共物品籌資方式是直接向農戶收取，這種籌資方式無疑是對農戶生產剩余的直接分割，從而使農民負擔由過去的隱性化轉變為顯性化。林萬龍曾利用統計數據將時期和家庭承包制時期的農民負擔做了一個粗略的比較，結果表明，時期農民間接負擔占上年人均純收入的比例最高達到了35.2%，最低為20.0%，一般在25%左右，平均值為24.8%。⑩根據農業部的統計資料，20世紀90年代農民負擔平均值為25.8%左右。如果考慮到兩個時期所存在的剪刀差的不同，那么時期農民所承擔的公共物品供給的真實成本將會遠遠超過家庭承包責任制下的農民負擔。但是，時期并沒有形成農民負擔與農村公共物品制度外供給成本之間的尖銳矛盾。這一定程度上說明，如果鄉村治理模式與農村公共物品供給制度能相互適應，便可以部分化解農村公共物品供給制度所存在的內在缺陷和矛盾。

(3)從鄉村公共物品供給的組織生產方式看，家庭承包責任制下農民對自身勞動力享有支配權，從而使鄉鎮政府在農村公共物品供給過程中不能無償使用農民的勞動力，致使鄉村治理主體喪失了利用勞動替代資本的方式來增加公共物品供給的可能。隨著市場化程度的提高以及農村剩余勞動力的大量轉移，農村勞動力也開始由絕對過剩向相對過剩轉變，甚至在部分地區農村勞動力已成為“稀缺”資源。鄉鎮政府在組織鄉村公共物品供給過程中，農民所承擔的義務工和積累工開始由活勞動方式變為貨幣直接支付方式。這樣，當農民越來越多地使用貨幣直接支付鄉村公共物品供給的成本時，作為獨立經濟主體的農戶對公共物品制度外供給的負擔就更加敏感化。

農村公共物品供給的危機

家庭承包責任制下的鄉村治理與公共物品供給制度特征說明，盡管家庭承包責任制下鄉村治理主體、治理客體和治理模式與時期相比已發生了顯著的變化，但是鄉村公共物品供給制度并沒有發生根本性轉變，只是舊制度的延續，其結果必然導致公共物品供給制度無法適應農村治理模式變革的需要，其突出矛盾表現在：一方面，農村公共物品制度直接帶來農村公共物品供需的嚴重失衡；另一方面，農村公共物品制度外供給又成為農民負擔加重、鄉村政府債務危機和城鄉差距進一步擴大的重要原因。

(一)農村公共物品制度外供給加重了農民負擔，使“三農”問題進一步惡化

農村公共物品供給制度仍然是計劃經濟條件下形成的城鄉“二元”供給制度的延續，農村公共物品供給存在著制度內供給的缺失問題。從需求來看，伴隨著農村經濟發展，農民對公共物品的需求越來越強烈，這一需求在“城鄉二元”供給體制下只能依靠本轄區鄉鎮政府制度外供給得以滿足。這樣，鄉鎮政府實際面臨兩方面壓力：一是上級政府對其所轄社區治理績效考核的壓力；二是源于本社區內居民對公共物品實際需求的壓力。這兩方面因素將促使鄉鎮政府增加制度外公共物品的供給。從前面的分析我們知道，鄉鎮政府要想獲得制度外供給的資金以及政府機構運轉的經費唯一辦法是向農民“攤派”和“集資”，“三提五統”、“一事一議”等收費項目都是這一背景下的產物，其必然結果將導致農民負擔加重和“三農”問題進一步惡化。

(二)農村公共物品供需的嚴重失衡

首先，農村公共物品供給嚴重不足，主要表現在：(1)農業基礎設施供給不足。許多地方的水利設施因維修經費短缺，致使渠道淤積堵塞，喪失了抗災抗旱的基本職能；大型農用固定資產短缺，農業機械化水平低；交通和通訊設施落后等。(2)農業科技供給匱乏。從財政對農業的支出結構看，農業生產和農村水利氣象等部門的事業費和基本建設支出占財政農業支出的94%左右，而農業科技三項費用所占比重不到1%。農業科技投入的不足，導致農業科技成果推廣力度較弱，對農業發展的示范效應和擴散效應不強。(3)農村義務教育供給不足。農村義務教育投入與其所擔負的任務不相稱，使廣大農村地區(尤其貧困地區)義務教育供給不足問題十分突出。

其次，農村公共物品供給相對過剩，主要表現在：(1)與政府“政績”、“利益”掛鉤的非生產性公共物品供給過剩。(2)臃腫的政府機構本身就是一種過剩的公共物品。按照我國鄉鎮編制原則，平均每個鄉鎮為30～50人，但實際上平均每個鄉鎮在300人左右。(3)農村公共物品供給不能反映農民的需求偏好。錢克明以2000年為例，按效率排列財政支農優先次序應為農業科技支出>農村教育支出>農村基礎設施支出。但是，事實上自1980年以來，我國農村公共物品供給的實際次序為農村基礎設施支出>農村教育支出>農業科技支出。

(三)鄉鎮政府的債務危機

從公共物品的制度外供給分析看，鄉鎮政府向農民的集資和攤派，誘發了農民負擔不斷加重和“三農”問題持續惡化，農村稅費改革正是這一背景的產物。農村稅費改革以“減輕、規范、穩定”為目標，試圖在減輕農民負擔的同時，將農民多年來以體制外方式承擔的公共品成本有選擇地用稅收的形式固定下來，合理的加以規范，不合理的加以取消，從而遏制鄉村政府打著各種幌子隨意向農民亂收費。農村稅費改革是解決農民沉重負擔的重大舉措。但是，由于國家沒有將鄉村公共物品供給納入國家財政資金的預算軌道，稅費改革使鄉鎮政府制度外財政收入銳減，而相應的轉移支付制度沒有建立，使鄉鎮政府歷史遺留債務無法化解，陷入了繁重的債務危機。

(四)城鄉差距進一步擴大

現行鄉村公共物品供給制度不僅是農民收入增長的制約因素，而且也是農民負擔不斷加重的重要原因，也成為城鄉關系失衡和城鄉發展差距進一步擴大的重要因素。2002年，我國城鎮居民人均可支配收入為7703元，農民人均純收入僅為2475.6元，城鄉收入差距進一步擴大為3.11倍。如果把城市養老、就業、醫療等福利性保障考慮在內，那么城鄉收入的實際差距為6倍左右。在消費方面，我國城鎮居民人均消費額是農村居民人均消費額的2.69倍；在儲蓄方面，我國城鎮居民的儲蓄是農戶的4.65倍；在社會保障方面，農村社會基本保障難以真正落實，城鄉社會保障存在較大差距。城鄉差距的擴大和失衡不僅使農業為弱質產業、農民為弱勢群體、農村為落后地區的格局得以強化，而且以犧牲公平為代價，影響整個社會的穩定，對整個國民經濟的協調發展產生重大負面影響。

農村公共物品供給制度的創新

從當前的現實矛盾和問題出發，統籌城鄉發展，建設社會主義“新農村”，首要的問題是為農民、農村提供基本而有保障的公共物品。因而，必須改變目前城鄉分治的政策框架和制度安排，對農村公共物品供給制度進行創新。

(一)建立城鄉統籌的公共物品供給制度

陳錫文認為，城鄉統籌的內容十分廣泛，不僅指財政方面，而且指整個國家的發展，包括經濟和社會發展兩個大的方面，物質文明、精神文明和政治文明三個方面都要實現統籌。我們認為，政府需要在“城鄉統籌發展戰略”理念指導下，按照公共物品特性、國家經濟發展水平以及區域經濟發展水平，將統籌城鄉公共物品供給區分為三個層次：一是對影響整個國家的發展戰略以及整體國民福利的公共物品，中央政府有責任實現全國性公共物品的城鄉統籌供給；二是從區域經濟發展水平和發展戰略的視角，區域政府(省級)有責任實現區域內部公共物品的城鄉統籌供給；三是從地方經濟發展水平和發展戰略視角，地方政府有責任實現地方性公共物品的城鄉統籌供給。從構建和諧社會的視角出發，政府對城鄉公共物品統籌的內容和范圍應逐步由小到大，直至實現城鄉公共物品供給水平的均等化。

(二)進一步深化鄉村基層治理體制改革

鄉村治理體制與農村公共物品供給制度的有效性具有內在聯系，有效的鄉村治理體制是化解農村公共物品供給匱乏和不合理的重要途徑。目前鄉鎮政府與縣級政府許多職能和機構設置完全類同，鄉鎮政府實際在代替縣級政府履行職能，而村級組織代替鄉鎮政府履行職能。

因而，應把縣級政府作為基層政權，而鄉鎮一級只作為縣級政府的派出機構。這樣，一方面，可以減少地方行政機構的重復設置，降低行政管理成本；另一方面，作為派出機構的鄉鎮“公務人員”，較多來自鄉村社會的民主選舉，可以化解和消除當前鄉鎮政府為了追求政績而侵犯村民自治權利的行為，保證農村公共物品供給的有效性。

(三)建立農村公共物品供需的民主談判制度

現行農村公共物品制度外供給與需求脫節的根本原因在于沿襲了傳統“自上而下”的公共物品供給決策體制，使農村基層政府和村委會壟斷了農村公共物品供給，而廣大農民無法表達自己的需求意愿，解決公共物品最優供給必須建立公共物品供給與需求的民主談判制度。農民對公共物品的需求意愿可以：一是通過定期村民代表大會對公共物品供給的“一事一議”程序直接表達；二是通過村集體代表、農民協會或者自發團體參與鄉鎮一級代表大會進行間接表達。

(四)進一步完善對農村的財政轉移支付制度

當前，農村公共物品制度內供給缺位的集中表現就是公共財政缺位，也就是沒有建立規范的中央政府對農村社會的財政轉移支付制度，致使相當一部分縣、鄉財政入不敷出，財政缺口越來越大，基層政府沒有能力向農村社會提供基本的公共物品。因而，從中央層面上，應改進和規范財政轉移支付制度，盡快制定轉移支付法，促進國家轉移支付的法制化、規范化。

(五)倡導政府與市場相結合的農村公共物品供給模式

現有的研究表明，農村部分公共物品，如小型水利設施、農業機械服務等，由私人提供更有效；部分農村良種、專用品種栽培技術、市場信息等，可由“龍頭”企業提供。也就是說，那些外部性不強，且排他性消費成本不高，可通過向消費者收取費用彌補供給成本的準公共物品，可以制定優惠政策鼓勵民間私人資本參與提供。倡導政府與市場相結合的公共物品供給模式不僅可以打破政府壟斷供給導致資源配置低效率的局面，而且可以優化公共物品供給的結構和質量，減少重復供給的發生。