農業生態環境法治研究論文

導語：農業生態環境法治研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

現代法治理論主張，法治的基礎得有善法，并得到人們的普遍遵守，法治的核心在于權力與權利的合理配置，法律的執行得有嚴格的制度和程序來控制和保障，否則，即便有再多的法律也難以發揮其應有的功能。目前中國農業生態環境法治建設存在立法、行政執法、如何依法調整各方利益等方面的問題。為此，建立和完善農業生態環境法治化的基礎，健全法治化的農業生態環境行政執法體制，依法調整農業生態環境中所涉及的各方利益關系等強化我國農業生態環境的法治保障措施，已成當務之急。

1農業生態環境法治建設存在的主要問題及其原因

1.1農業生態環境保護的立法問題

我國農業生態環境法治建設已取得不少成績，國家相繼制定、頒布、修訂了《農業法》《森林法》《水法》等一系列相關法律和法規。從地方來看，也有22個省（市、自治區）制定了農業（生態）環境條例，但從全國而言，在農業生態環境保護方面仍然存在著綜合立法缺位和立法技術滯后等問題。

1.1.1農業生態環境保護綜合立法缺位國家對農業生態環境的保護與建設的內容分別規定在農業、森林、草原、礦藏、河流、土地、環境保護和水土保持等資源保護和污染防治法之中，這種分散立法與農業生態環境具有內在的整體性和系統性特征不相適應。早在1995年，全國農業環境保護法制建設研討會就已達成共識：頒布全國性農業環境保護法規勢在必行，因為這將有效地保護和改善全國農業環境，防止農業環境污染和破壞，是強化農業環境管理的法律依據，是保障城鄉人民身體健康，促進農業生產持續穩定發展的法律武器[1]。但時至今日，農業生態環境保護綜合立法依然缺位。

1.1.2立法技術滯后“善法”是法治的必要前提，要制定出好的法律，需要通過民主、公開的程序進行，必須反映廣大人民的意志并體現客觀規律[2]。全國性農業環境保護法的難產，與立法技術滯后密切相關。一方面，農業生態環境立法的民主性、公開性不夠。主要以政府部門起草為主，很少有公眾參與，其內容也主要傾向于規定行政權的便捷行使，而很少關注如何增強行政執法的民主性和開放性，對行政相對人的法定程序權益沒有引起足夠的重視[3]。另一方面，我國地方的農業生態環境立法仍過于原則，缺乏應有的規范性和可操作性，以致有些空泛的規定和政策宣言式的規定無法執行，從而嚴重影響執法效果[4]。不少地方性法規條文只有行為模式，沒有相應法律責任規定和具體的獎懲措施，處罰的自由裁量權過大，體現不出法律的威嚴[5]。這樣的法律離“善法”尚有距離。

1.2缺乏符合行政法治要求的農業生態環境行政執法體制

缺乏法治化的農業生態環境行政執法體制更是農業生態環境污染日趨嚴重的癥結所在，突出表現為，農業生態環境執法機構的設置缺乏法定性，職能或缺位或重疊，導致執法無效；行政執法缺乏程序的控制和保障等。

1.2.1現有農業生態環境執法體制存在缺陷從行政執法主體來看，一方面表現為機構重疊，在環境保護領域的統管與分管相結合的多部門分層次的執法體制下，農業生態環境的執法主體林立（包括環境保護、建設、農業、國土資源、水利、統計、林業、海洋與漁業等部門），“各執法部門之間的執法權限也不甚分明，導致部門與部門之間經常相互扯皮，爭權推責。”[6]在實踐中，各有關機關之間相互扯皮，相互推諉，出現各部門機關為了部門利益和地區利益，爭著管搶著管，甚至越權管理，導致執法秩序混亂不堪的現象[5]。就在農業部門內部，行政執法權分散于植物保護、種子、土肥、環境保護各個機構中，形成了多元的執法主體[7]。依據《農業法》的規定，農業行政主管部門主管農業生態環境保護工作，但目前由于各種原因，部分法定職能沒能落實到位，阻礙了農業環保工作的正常開展[8]。另一方面又表現為機構缺位。如：《福建省農業生態環境保護條例》第23條明確規定，縣級以上地方人民政府主管農業的部門應建立農業生態環境監測網，負責農業生態環境的監測和評價。至2003年該省在省、市、縣3級還缺乏一套完整的農業環境監督管理機構及環境監測網絡，缺乏相應的監督管理機構和人員，以至出現污染事件時，未能及時發現，也未能及時制止[9]。

1.2.2農業生態環境行政執法缺乏程序的控制和保障程序比目的更重要。沒有行政程序，行政職權就難以合法運作。行政程序的基本功能在于：擴大公民行使參政權的途徑，監督行政主體公平實施行政權，保護行政相對人的程序權益等[10]。實踐中，農業生態環境行政執法缺乏程序的控制和保障。主要表現在：一方面，在過分強化政府權力的同時，卻又缺乏有效的環境行政監督機制。在幾乎所有的地方性農業生態環境立法的相關條例中，管理者與被管理者，行政部門和公民（特別是農民）的權利義務關系在法律上具有不平衡性，過多地確立和保護的是以維護政府權威及各部門利益，以保證政府集權和經濟統制[4]。涉及政府農業生態環境保護職責方面雖有一系列的應然規定（表現為應當如何如何），但在法律責任的規定中卻找不到關于政府不作為或濫用職權時應承擔何種責任的條款。實踐中，當前地方政府、部門和企業領導干部損害群眾環境利益的行為，已經成為國家環保總局和監察部進行查處的重點[12]。某些地方政府成污染幫兇[12]，這自然有違公平行政的法治原則。山西省和寧夏回族自治區人大常委會雖然早在1991年11月和1994年12月就已分別頒布了《山西省農業環境保護條例》和《寧夏回族自治區農業環境保護條例》，實際卻沒有得到有效執行。農業污染與生態破壞不僅已經造成了巨大的經濟損失，而且嚴重影響了當地群眾的身心健康和生存[13]，事實再一次昭示古訓“徙法不足以自行”的正確性。此外，公眾參與環境事務制度缺失，對公眾參與環境事務的范圍、方式、途徑等沒有具體的規定也影響了農業生態環境執法的效果。

另一方面，行政相對人的合法權利缺乏應有的程序性保障。以往大多數環境程序規范具有十分濃厚的管理色彩，它們主要是單方面規定行政相對人在程序上應負的義務和不履行義務的后果[14]。事實上，農業生態環境保護的現場檢查、行政許可、行政處罰等程序，都可能給相對人設定程序性義務和限制其權利。綜觀已有的地方農業生態環境立法，諸如：對那些造成或者可能造成農業生態環境污染和生態破壞事故的單位和個人進行處罰時，行政相對人的聽證權、行政相對人和利害關系人的陳述和辯解權、申請回避權、時效權等的行使和保障，鮮有規定。這為行政不作為或濫用職權提供了“土壤”。實踐中，有的地方一些執法人員無任何證件和標志，隨意進入現場對排污單位進行檢查，在社會上造成了不良影響[15]。

1.3農業生態環境保護與治理中的利益沖突與失衡問題

農業生態環境保護與治理涉及到多方利益關系，利益沖突是農業生態環境保護不力的癥結所在。管理機構自身利益與環境利益的沖突，環境保護者與受益人之間的利益沖突，排污企業與受害者的利益沖突，缺乏有效的法律調整手段。

1.3.1管理機構自身利益與環境利益的沖突有的地方，農業執法機構類型多樣，經費缺乏必要的保障，一些自收自支或差額撥款的事業性執法機構亂收費亂罰款，而那些破壞農業生態環境的違法行為卻不能得到及時糾正[16]。有學者曾尖銳地指出，我國在森林、草原、礦藏、河流、土地、環境保護、水土保持等主要領域已經基本上有法可依，問題在于執法不嚴，執法無效。一個重要原因就是不能有效遏制地方和部門在自我利益的驅使下破壞生態環境，致使“一邊治理，一邊破壞。一方治理，多方破壞”[17]。最終受損的還是社會的環境利益。

1.3.2環境保護者與受益人之間的利益沖突實行退耕還林還草，禁伐禁獵禁漁，推廣應用高效、低毒、無殘留生物農藥，加強畜禽養殖場廢棄物無害化處理，修建污染防治設施等必要措施，可能會導致部分人為社會整體的生態利益而讓自己的利益受損。對此，國家尚沒有依法建立起完善有效的補償制度。另外，缺乏有效促進農業生態環保的優惠政策。從法理上講，優惠政策意在權利與義務的重新配置。在現有的以省級立法為主的農業生態環境立法中，大多規定“應當將農業生態環境保護所需經費列入財政預算，并根據當地的農業經濟發展需要和農業生態環境資源狀況，逐步增加對農業生態環境保護的投入。”但無具體的安排，這樣原則性的規定，使得國家應給予的優惠無法有效落到實處。

1.3.3排污企業與受害者的利益沖突從實踐情況來看，一些地方的排污企業，多為地方的利稅大戶，是地方政府的腰包。地方政府縱容惡性污染行為的結果是百姓的性命安危[18]。而且由于企業守法成本高違法成本低，大型企業也寧愿受罰不治理，特別在造紙、釀造、化工、冶金、水泥、制藥等行業尤為突出[19]。從全國而言，珠江三角洲成為世界主要制造業基地的代價，就是農業生態環境受到污染。據初步統計，全國至少有1300～1600萬hm[2]耕地受到污染，每年因土壤污染造成各種農業經濟損失約200億元，土壤污染已經成為我國實現可持續發展的重大障礙[20]。

2農業生態環境法治保障對策

2.1建立和完善農業生態環境法治化的基礎

2.1.1盡快制定農業生態環境綜合保護法制定一部反映農業生態環境客觀規律，體現民意，可以有效保護農業生態環境和治理農業生態污染的綜合性的善法，改變無法可依的局面，是當務之急。瑞典在1980年以后，相繼制定了15個單項的環境法規，1999年1月1日又出臺了一部完整的《農業環境保護法》，其環保政策和法規有的已被歐盟用作共同準則的樣板[28]。瑞典的做法，可資借鑒。

2.1.2貫徹《立法法》精神，改進立法技術農業生態環境保護和建設是一項系統工程。它牽涉到多個行政部門的管理權限，單一部門難以勝任農業生態環境綜合保護法的起草工作。建議該法由全國人大常委會農資委和法工委會同國務院法制辦直接主持起草。當然國家立法機關在立法時也需遵循立法民主公開的要求，重視對社會公眾和行政相對人正當環境權益和程序權益的保護。立法中要克服“重實體，輕程序”的思想。首先要建立科學的外部行政程序規定。如規定嚴格的告知制度、聽證制度、聽取行政相對人的陳述和申辯制度等[21]。其次，應為社會公眾參與環境管理提供法律上的程序保障，賦予公眾全面參與環境保護的權利，確立公民的環境權益應包括公眾知情權、監督權、環境決策參與權、環境自衛權、索賠權和訴訟權等[22]。再次，對政府在保障農業生態環境的義務應有具體的程序規定，凡要求政府履行責任的條款，都應有政府不作為和亂作為時要承擔什么責任的相應條款。

2.2健全農業生態環境法治化的行政執法體制

2.2.1建立健全法治化的農業生態環境綜合執法體制現有農業生態環境保護領域的統管與分管相結合的多部門分層次的執法體制有必要進行改革，逐步向綜合執法體制轉變。當然，這里所指的農業生態環境綜合執法，并非是指將現有農業部門以植物保護、種子、化肥、農藥等監管為主的狹隘的農業生態環態監管體制，而是指在機構改革中，逐步地建立和健全宏觀上的大農業生態環境綜合執法體系：將所有涉及農業生態環境監管的行政職能集中于某一綜合執法機構。根據一定的標準，建議考慮組建土地、水利、林業、煤炭和地質礦產、大氣、農業、畜牧業、漁業行政、鄉鎮企業環保等農業生態環境行政執法權于一身的“農業生態環境稽查總隊”，建立起一套完整的農業生態環境監督管理機構和環境監測網絡，提高綜合執法的效能。

2.2.2強化行政程序的控制和保障作用一方面要重視農業生態環境綜合執法的外部行政程序建設，既要加大對那些造成或者可能造成農業生態環境污染和生態破壞事故的單位和個人的執法力度，又要注意克服農業生態環境執法中的隨意性，盡量避免出現濫用自由裁量權的現象，對于涉嫌重大環境污染犯罪或者環境監管失職犯罪，需要追究刑事責任的，應將案件及時移送司法機關，而不能簡單地以罰代刑了結案件。另一方面，要重視保護行政相對人的合法程序權益。執法人員在行使行政執法權時應依法持證上崗，實行嚴格的告知制度，切實保障行政相對人的陳述和申辯權，依法采集證據，做好行政檢查的筆錄工作，并規范相關文書。對每一起案件從提起、立案、調查、裁決、執行直到歸檔，都應依法進行，切實做到依法辦案，按程序辦案，規范辦案。

2.3依法調整農業生態環境中所涉及的各方利益關系

2.3.1切實保障農業生態環境管理機構所需的經費惟有讓農業生態環境執法機構都能夠吃上“皇糧”，依法保障其合法權益，才能有效地履行其保護農業生態環境的職責，才能克服“重利輕管，以罰代法現象的發生。”[23]

2.3.2要依法實施政策、貸款、稅收方面的優惠措施各級政府應特別重視優惠投入制度的建設。日本政府為推動生態農業建設的做法，值得我們借鑒。日本以建立環保型農戶為載體，從政策、貸款、稅收上給予支持，以提高環保型農戶經濟效益和社會地位。此外，政府還對為社會整體的生態利益而讓自己的利益受損的人，也依法在政策、貸款和稅收上給予適當的優惠[24]。

2.3.3依法建立和完善農業環境保護補貼機制根據WTO“綠箱”政策規定及國外經驗，我國政府可對與農業生態環境保護相關的科研、培訓、推廣與咨詢服務等一般性政府服務，與環保措施掛鉤的價格補貼，如退耕還林還草、休耕，農業種植結構調整補貼等方面進行政策支持[25]。令人可喜的是《退耕還林條例》已對退耕還林或土地承包經營權人提供種苗造林補助費和生活補助費作了專章規定。

對農業生態環境的保護和治理實行“綠箱”扶持政策。德國政府的做法值得我們借鑒。“凡符合法律規定而進行粗放經營的農戶或農場主在經濟上可以得到政府給予的一定補償。……顯然，這些補貼措施都有利于自然資源保護和生態環境的改善。”[26]2001年德國對生態農業生產實體的扶持就達6115.4萬歐元，平均150歐元·hm[-2][27]。就環境保護而言，對環境有相當影響的德國農業，有近一半的收入取決于政府補貼[28]。我國對于環境問題還沒有引起足夠重視，有些地區的環境已經遭到了嚴重的破壞。運用財政補貼修復被破壞的環境，引導企業、居民自覺保護環境，已成為當務之急[29]。

2.3.4采取行之有效的農業生態環境保護稅收和污染責任保險政策為了保護和促進農業生態環境的健康發展，國外主要采取征收環境稅和其他環境補償性措施。歐盟對排放污染物，制造噪音和某些產品如農藥和汽油等征收環境稅[30]。荷蘭政府將持續發展作為環境政策的目標，實行生態稅制，生態稅收主要用于生態目的，在實踐中具有很強的導向作用[31]。在產生環境污染和危害最嚴重的行業，如石油、化工、印染、采礦、水泥、造紙、皮革、火力發電等行業，建立強制性污染責任保險為主，任意性責任保險為輔的保險制度也不失為良策[32]。

基金項目：浙江省教育廳資助項目（2004709）