經濟法政策性管理論文

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摘要:盡管學界對經濟法眾說紛紜，但普遮承認經濟法是一個國家和政府經濟政策的法律化。認為:政策性是經濟法的本質特征，經濟政策對經濟法的內容、體系、實施等方面都有決定意義。同時認為，經濟法也是法，其政策性是與整個法秩序一致的，否則經濟法就失去了法的意義和價值。

關扭詞:經濟法;政策性;工具;法秩序

一、問題的提出

現代經濟法從產生那一天起，其內容就是個多變的事物。它遠不如民商法內容穩定，(法國民法典》自1804年制訂以來，(德國民法典》自1900年實行以來，它們的規定基本未動而一直作用于不斷變化的社會經濟。但是，盡管如此，學界普遍認為，經濟法是國家經濟干預之法，是國家以社會利益的名義協調經濟發展之法。這就是說，經濟法強烈體現了國家的意志性，體現了國家的經濟政策。所以，有些學說直接稱經濟法就是經濟政策法或執行經濟政策的工具。可以說，學界里沒有人否認經濟法是與國家經濟政策緊密相聯的。我國學者在論述經濟法的特征時，幾乎無一例外地將“政策性”作為它的一個重要的特征。經濟法的發展史表明，經濟法就是經濟政策法，是國家經濟政策的法律化。

這一點，正是經濟法的性質所在，是經濟法之所以歷經百年風雨而最終確立其法學地位的根本，是決定經濟法未來發展走向的路標。

二、政策性是經濟法的本質特征

我們已習慣于將經濟法表述為國家對經濟的干預之法，“經濟干預”就意味著國家在按照自己的意圖組織和管理著國民經濟，而按照自己的意圖組織和管理國民經濟是國家經濟政策的活動，這就決定了政策性是經濟法的本質特征。

關于政策的定義學者們意見不一，但普遍認為，政策是與政府為主的公共部門的活動聯系在一起的，都認為政策是必須付諸實施的、有目的的方案、計劃、措施，都同意政策是為解決杜會發展問題的活動。

我們知道，經濟法是隨著國家對經濟的干預而產生的，系統化、制度化的經濟法則是在19世紀末20世紀初自由資本主義階段向壟斷資本主義階段過渡時出現的。壟斷資本主義加深了資本主義經濟危機和社會矛盾，使得國家不得不通過全面、主動的經濟干預來維持和發展資本主義休制。制定各種經濟政策立法，就是國家對經濟實行干預的一種手段。一位日本學者談到，“經濟政策立法共同的實質性指標，就是通過國家的力量來維持現代資本主義體制的法律。在實在的經濟法上表現出來的那種雜亂無章的性質，只不過是反映了需要這些法律的矛盾的性質和程度。”

經濟法是經濟政策在法律上的表現，這就是說，經濟法只是經濟政策整個內容的一部分，是通過法律表現出來的經濟政策。經濟政策除了通過經濟法表現以外，還有其他表現方式，如國家和政府的經濟決定、經濟通知、經濟發展建議等。它們是統一于一個國家總政策和基本經濟政策的。經濟法與其他經濟政策表現形式常常是你中有我，我中有你，也就是說，經濟法與經濟政策的其他表現形式經常是難以分開的。所以，政策性是經濟法的本質特征。經濟法的其他一切表現，基本上都是圍繞著政策性展開的，如靈活性、多樣性、實踐性等。

具體而言，經濟法的政策性主要表現在以下幾個方面:

第一，經濟政策決定經濟法的基本內容。

一般認為，經濟政策是指經濟政策主體在某種特定的經濟秩序和經濟結構的基礎上，采用經濟政策手段，去實現某種經濟政策目標的行動或者行動方針。經濟法中往往規定了某經濟政策的目標、政策對象、實施政策的機關及實施政策的手段。如《中小企業促進法》，其政策目標就是在激烈競爭的市場經濟中扶植、促進中小企業生存和發展，保障其合法權益。各國中小企業促進法基本上都規定了相關部門的權利、義務和責任，以及促進中小企業發展必要的手段，如財政金融支持、工商管理支持。這些規定就是經濟政策，只不過是通過《中小企業促進法》加以固定化了，以有利于在法律上有力地促進和保棒中小企業的發展。在這一點上，產業政策法更為突出。以法律形式出現的產業政策法本身就是根據產業政策直接制定的，如我國的(指導外商投資方向暫行規定)第l條明確規定:“為了指導外商投資方向，使外商投資方向與我國國民經濟和社會發展規劃相適應，并有利于保護投資者的合法權益，根據國家有關外商投資的法律規定和產業政策的要求制定本規則。”

其他經濟法，如稅法，在過去政策的核心是稅收負擔間題，但現在各國基本上都確立了稅收的調控政策方向，即將正確引導經濟行為，合理確定分配格局，有效調整經濟結構，確保財政收人穩定增長作為主要的政策目標。我國現行的稅法，如在稅種的開征、稅收優惠的確定等方面都基本上體現了這些要求。

第二，經濟政策的傾向性決定了經濟法的傾向性及實施力度。

政策是政策主體在一定時期用來調動或約束社會力量，以實現預期目標而采取的行為。因此，從本質上說，政策是對社會利益的權威性分配。也就是說，政策具有極強的傾向性，政策過程是一個價值、目標的選擇過程。作為經濟政策立法的經濟法就不可避免地受到政策目的性的影響。它“隨著國家行為所依據的原則的重大波動而波動”。它不是中性的東西，而是傾向于給予“個人的總的行動以方針，這是經濟朝向所希望的方向發展所需要的方針”。這不但體現在經濟立法目的性極強，而且隨著經濟政策目標的變化而使經濟法已經確立的目標減弱或加強。

以美國的反壟斷法為例，從1890年《謝爾曼反托拉斯法》頒布至今已有百年歷史，這一百年的歷史是美國反托拉斯法備受爭議的歷史。在該法頒布后的頭二十年里，它并沒有得到太多的應用。其主要原因是當時經濟自由主義占上風，政府和國會對這樣做是否合憲也把握不定，所以，盡管頒布了反壟斷法，但政府的自由主義政策使其并沒有得到什么執行。因此，這段時間美國的托拉斯得到了進一步的增強。

上個世紀30年代的經濟大危機使得政府意識到自由競爭是經濟恢復的關鍵，于是羅斯福總統從1936年到1940年對司法部進行了一系列高層任命，并最終任命當時強烈主張限制壟斷的ThurmanAmold為反托拉斯部門的最高負責人，對橫向共謀和獨占企業展開了進攻。一直到70年代，美國政府這個時期對反托拉斯“總是能夠烹得勝利”。70年代到90年代初期，美國感到日本、歐盟經濟競爭壓力，開始實行鼓勵大企業合并的政策，以期同日本、歐盟展開競爭。這時許多在尼克松時代被任命為法院的法官們已相對減少了反托拉斯干預。

司法部和聯邦貿易委員會雖然提起了許多針對具有支配地位企業的訴訟，但是，除了有名的打破Bell體系的案件外，這些訴訟大部分都失敗了。在大多數案件里，法院給了占支配地位的企業相當的自由，它們可以自己定價、自己決定產品的發展以及發展的戰略。20世紀90年代以后，美國的反托拉斯實施政策基本上表現了靈活的經濟分析觀點，依據具體情況具體分析，如波音公司合并案和微軟案。其執行結果反映了美國政府的經濟政策。

第三，經濟法中，“法”是從屬于經濟政策的手段。

這就是說，經濟法作為法律首先是實現經濟政策的工具，其次才具有“法”的性質，因此，經濟法的工具性十分濃厚。而民商法則是目的性的東西，蘊含著市場經濟中社會公眾的長久的平等精神和理念;傳統行政法也蘊含著一種精神和目的，即平衡、約束行政權力。作為工具性的經濟法其首先目的不是平衡和約束行政權力，而是如何調動一切有利的因素，在賦予經濟行政機關充分、盡量的經濟行政權下，保證國家經濟政策目標的實現，盡管經濟法同時也要防止“政府失敗”。所以，經濟法中“法”的因素是從屬于經濟政策目的的手段，經濟法只不過是經濟政策的法律化，它是為經濟政策服務的，是國家整個經濟政策體系中的一環。

第四，市場經濟基本的經濟政策決定著現代經濟法基本體系。

市場經濟的核心是自由競爭，國家對市場的干預則僅為補充和糾正市場經濟的自身不足，為自由競爭創造必要的條件和環境。可以說，現代國家基本上都奉行這樣的基本經濟政策，即自由競爭和國家一定的調節。我們這里說“一定的調節”是因國情而異的，一般而言，發達國家調節程度相對較低一些，而發展中國家則要強一些。但有一點是共同的，那就是各國基本上都認識到，國家對經濟的調節必須適可而止，決不能包辦企業、個人自己能做的事情。自由競爭是市場經濟活力的根本所在。基于此認識，美國、德國、日本等國的經濟法現在基本已形成以競爭法為核心、以調控法和市場管理法為側翼的法律體系。調控法與市場管理法的基本理念是為企業、個人經營活動服務，努力營造市場中自由、公平的競爭所需環境。

第五，在某種意義上說，那些未上升為法律的基本經濟政策的措施等也是經濟法體系中的一部分，甚至是十分重要的部分。

并非說所有的經濟政策都要通過經濟法的形式表現出來。一般而言，只有基本經濟政策與某些具體經濟政策才會通過立法形式表現。那些未上升為立法的經濟政策是不在經濟法體系之內的，盡管這些經濟政策會影響到經濟法的執行和實施。但是，現代社會聯系的緊密化和一體化，要求某些基本的經濟政策成為現行經濟法體系中的一部分，以使這些政策具有立法般的功能。這些基本的經濟政策，如國民經濟發展計劃，其內容本身無法通過立法形式加以表達，而往往由國家最高權力機構(如我國的全國人民代表大會)或立法機構(如國會)以決定或指示形式表達，它們制約和決定著相應經濟政策行動和立法，相應行政機構必須執行和實施。如在法國，學者認為經濟法首先是描繪經濟中期發展的整個前景的方法，因此它體現在計劃之中。而計劃是難于歸人眾所周知的法律門類。從實質上講，它并不具有直接的規范性質。從形式上說，它誠然是國會通過的，但無法律的性質。它僅僅是“投資計劃的輪廓”和“指導經濟發展與社會進步的工具”。但是，只要計劃屬于法律的范圍，它便會是經濟法的一個因素。在我國，全國人民代表大會通過的中長期國民經濟發展規劃在我國的經濟法體系中具有舉足輕重的地位，相應經濟政策和經濟立法是圍繞其制定并執行的。因此，在我國，研究相應經濟法時必須同時注意國民經濟發展規劃。

三、經濟法必須符合法秩序的基本要求

上邊談到，經濟法中“法”的因素是從屬于經濟政策的工具，這主要是因為經濟法是實現國家和政府經濟政策的工具使然。但是，這是不是說經濟法就失去了法律性?或者說其法律價值就是沒有意義的?

毫無疑問，經濟法的目的性、功利性極強。各國立法者往往希望借之糾正市場失靈、彌補市場的外部性，以依國家強力推進國民經濟的發展。但這只是經濟法目的之一，或者說是其具體目的，它還必須“追求法秩序的客觀目的”，即“基于法秩序內在的合理性提出的要求”。這種秩序要求“在自然界與社會進程運轉中存在著某種程度的一致性、連續性和確定性”。置言之，經濟法在追求立法者所明確希望的“國家干預”的目的外，必須同時能夠獲致經濟法秩序的客觀目的，該客觀目的應是整個國民經濟和社會的健康發展，而決不能為了短期利益或目標而拔苗助長。認識到這一點，對于經濟法研究及實踐是十分重要的。日本經濟法實踐提供了一個很好的反面例證，即過于追求和在意立法者所希望的直接的依已好惡的目標，而忽略了經濟法應有的內在的客觀目的，因而導致其過分的國家干預及后遺癥。

我們說經濟法是經濟政策工具性的意義應是從經濟法去實現國家經濟政策目標而言的，而不能將其作為按照國家和政府意愿隨意運用的工具。換言之，經濟法的工具性體現在其作為經濟政策的法律化而成為國家或政府經濟政策活動中的一部分和方式，而并非說經濟法是一種政治工具。法學是反對將法律作為政治隨意運用的工具的，即使是工具，也是將其放在法的層面上對待的。這時法律化的政治意愿已被法所過濾，因而成為穩定的經濟生活準則和要求。這種過濾集中表現在作為經濟政策工具的經濟法在制定、執行和實施中必須同時考慮整個法秩序的要求，從而使其在追求自己特有的經濟目標時，也必須與整個法秩序的客觀目的相一致。整個法秩序的客觀目的是“基于法秩序內在的合理性所提出的要求。這些目的彼此必須有一階層秩序存在，且其高低秩序又非全然取決于立法者的好惡。”所以，經濟法的工具性必須同時離于整個法體系之中的，其制定和執行均應在整個法體系下進行，從而使其工具價值得以升華。由是經濟法的工具性中透著法的整個理想與追求，同時法的秩序性在經濟法的工具性中得以展現。

只有這樣的經濟法，即與整個法秩序合拍的經濟法，才能稱之為真正的經濟法，或者說具有法之意義的經濟法。我們不否認經濟法的工具性與功利性，工具性使得經濟法成為區別于傳統民商法和行政法的另類法律，使得經濟法在現代社會經濟發展中毫無疑問地成為強勁手段。但是，它畢竟同時是法律，因而其具有相應法的因素和要求。這些法的因素與要求規范普經濟政策的基本內容與實施，使經濟政策由政治性的東西變為法律性的準則，成為社會經濟發展的指南。而其一旦成為法律，就意味著它必須遵守法律最起碼的要求和原則，就必須將自己融人社會整個法體系之中而與其他法律相協調。任何過于強調自己工具性的經濟法都是沒有生命力的，任何國家和政府如果只是將某經濟法作為施政工具的，該經濟法必然是不健康也不會長久的。實踐中，那些只是作為國家經濟政策工具的經濟法最后往往成為政府可用可不用的東西，從而失去了其應有的法之指導、預測作用;或者成為了政府官員頑固固守其既得利益或不思進取、碌碌無為的官僚主義屏障。如在日本，二戰后為發展經濟，政府通過了大量的經濟管制法令和措施，而這些經濟法令往往工具性極強，它們也在一定程度上促進了日本經濟的復蘇和發展，但它們逐漸顯示出來相應弊端。近年來，日本學術界、企業界開始強烈要求政府放松規制。這不僅僅是日本國內自身發展的問題，也是同國際接軌的要求。盡管早在1988年12月，日本促進行政改革臨時審議會就提交了“關于緩和公方規制”咨文，但多年來行政一直很遲緩。所以，如果不將經濟法的工具性放在整個法秩序角度加以認真考慮和運用的話，經濟法的工具性也就失去了其“法”之手段的意義，亦即，經濟法就成為不是法的“法”。

在我國，經濟學界常常說要以經濟、法律、行政手段來調控和管理經濟活動。顯然，這種說法并非從法律角度出發的，而只是從經濟學方面平視法律的。從法學角度來講，經濟、法律和行政三種經濟管理方式決不是處于同一層次的東西，法律是高于經濟和行政手段的。而其根本原因乃是法律是更穩定并班含著社會公平、正義等人類理念的規范，所以，經濟政策一旦經過法律程序而上升為相應立法，其已經是整個法體系中的一員而必須遵從法秩序的根本要求。顯然，法的和諧、穩定、統一要求法律成員不能單獨行動，而必須與其他法律成員保持一致，特別是與憲法要一致。

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