宏觀經濟金融政策工具及運用情況

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摘要：2020年9月22日，主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話，表示中國將采取更加有力的政策和措施，力爭于2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和。本文通過對目前國際上應對氣候變化的宏觀經濟金融政策工具進行梳理，為我國進一步完善應對氣候變化的政策工具體系、實現碳中和目標提出了相關建議。

關鍵詞：金融政策；財政政策

研究顯示，應對氣候變化和向低碳經濟轉型有多種政策工具可使用。除產業、能源、環保政策外，經濟金融政策也能發揮積極作用，包括財政、金融和貨幣政策。其中，最有效和最主要的是財政政策，金融和貨幣政策工具能夠起到積極補充作用。

一、財政政策工具

財政政策工具指直接影響政府預算，并由財政當局實施的政策工具，主要為碳定價政策（CarbonPricing）、支出和投資政策。

（一）碳定價政策

1.碳稅（CarbonTax）碳稅是指針對碳排放所征收的稅，主要目的在于減少溫室氣體的排放。通過對碳排放進行征稅，可促使經濟主體更少從事碳密集生產，更加轉向低碳生產，有助于提高能源利用效率和保護生態環境。西方發達國家在實施碳稅方面走在世界前列。芬蘭于1990年率先引入碳稅，1991年瑞典開始對化石燃料征收碳稅，此后，挪威、荷蘭、丹麥、英國、法國、美國、德國、澳大利亞等國陸續開征碳稅。法國政府于2018年宣布成立氣候變化高級委員會，向政府提供政策建議并評估該國立法是否符合巴黎協定中的承諾。歐盟計劃于2023年啟動“碳邊境調節”機制，允許碳定價較高的國家可對碳定價較低國家的進口產品征收邊境調節稅。目前實施的碳稅制度主要有兩類。一是在全國征收的碳稅。有的將碳稅作為明確的稅種單獨列示，例如荷蘭政府征收的能源管制稅是為減少溫室氣體排放專門設立的稅種；有的將碳排放因素加入現有稅種的稅基來形成隱形碳稅，例如芬蘭根據排放含碳量作為碳稅的計稅依據。二是旨在國內特定區域實施的碳稅，多處于試點階段。2.碳排放權交易（Cap-and-Trade）碳排放權交易是指，在不突破排放總量的前提下，允許企業對碳排放權進行交易。例如出售多余的碳排放額度，或向其他市場主體購買碳排放額度等。通常情況下，碳排放總量將逐年減少，因此單位碳排放價格會上升，促使市場主體減少碳排放。多國已實行碳排放權交易。目前全球共有20多個碳交易體系正在運行，發展較為成熟的是美國和歐盟碳市場，中國也進行了積極嘗試。美國碳市場中具有代表性的是加州總量與交易體系（CaT）。CaT于2012年1月正式啟動，覆蓋范圍主要為電力和大型工業設施、運輸燃料、天然氣和其他燃料。整個計劃包含600處設施，涉及360項業務。加州的碳交易體系要求企業每年提交前一年排放量30%的配額用于履約，每個履約期末對整個配額進行調整，若配額短缺，每噸短缺配額需支付4噸配額作為懲罰。歐盟碳排放交易體系（ETS）是全球規模最大的碳排放權交易體系，覆蓋了31個國家。在ETS體系下，會員國政府必須同意由ETS制定的國家排放上限。在此上限內，各市場主體除了分配到的排放量以外，還可以出售或購買額度。超額排放的主體將受到處罰，有剩余額度的主體可以保留額度供未來使用或出售給其他主體。中國積極探索碳市場建設。中國于2011年開始啟動碳排放權交易試點，在北京、上海、天津、重慶、廣東、深圳和湖北7個省市建立碳排放交易所，覆蓋電力、鋼鐵、水泥等多個行業近3000家重點排放單位。3.財政補貼和稅收減免財政補貼和稅收減免是指政府為促進向低碳經濟轉型，給市場主體提供補貼或給予稅收減免政策。財政補貼主要包括應對氣候變化行動的補貼，低碳投資補貼、利率補貼、節能補助等；稅收減免主要包括免稅、減稅、稅收返還、加速折舊等。目前各國均有不同程度的低碳補貼政策和稅收減免政策。發達經濟體的運用較為廣泛，包括美國、歐盟國家和日本等。美國對節能項目、可再生能源研發等提供財政補貼，并對可再生能源發電實行稅收抵扣政策。荷蘭規定符合條件的環保設備可以加速計提折舊，并在征收碳稅時對納稅人的其他稅負實行減免。4.政策效果碳定價政策有助于減少碳排放并提高能源利用效率。當碳價上升時，企業會做出最優選擇，例如加強環保科技創新等，減少碳排放，并提高能源的利用效率。碳價政策也存在一些不足。一是碳價政策未必一直有效。例如，對能源行業征碳稅時，由于存在技術壁壘并且投資具有短期性，有可能阻礙行業前沿技術的創新。二是碳稅或補貼政策應與財政支出相結合。當碳稅或補貼政策只影響財政收入，政策很難發揮作用。

（二）支出和投資政策

1.政府采購和投資政府采購是指政府購買和使用符合低碳標準的產品和服務，政府投資是指對節能環保技術、基礎設施項目等的投資，以激勵低碳技術創新。此類政策在歐盟國家應用較為廣泛。歐盟國家積極開展政府低碳采購，并不斷對政府低碳采購行為進行規范。歐盟委員會于2004年了《政府綠色采購手冊》，并組織成立了歐洲綠色采購網絡組織（EGPN），建立了綠色采購信息數據庫。歐盟國家政府采購包括節能減排技術、新能源汽車、低能耗計算機、可再生能源發電產品、節能型建筑材料等。2.政府和社會資本合作（PPP）PPP政策是指鼓勵私人企業與政府之間的合作，共同投資低碳公共基礎設施的建設。中國綠色低碳領域PPP項目運作較好。財政部會同有關金融機構出資設立了總規模1800億元的中國政企合作投資基金（中國PPP基金），并與湖南、河南、江蘇、吉林、寧夏等地合作成立了不同規模的PPP引導基金。其他國家綠色低碳PPP存在一些不足。例如，IMF-WB氣候變化政策評估（CCPAs）試點國家的公共投資管理系統存在較大不足，如缺少PPP的法律框架、項目選擇不佳、成本過高等。2018年英國在PPP方面進行了嘗試但最終項目中止。3.政策效果一方面，支出和投資政策對應對氣候變化同樣重要。政府采購能促進低碳創新并產生規模經濟效應，并能提高對低碳工業產品的需求。另一方面，PPP能在投資方面發揮作用。研究發現，如果能合理制定和實施，PPP能幫助政府在削減公共支出的同時，改善基礎設施的采購和管理。

二、金融政策工具

（一）金融監管工具

金融監管工具是指從金融監管層面進行調整，以增加對綠色資產的需求，支持氣候金融發展。目前，此類工具已在一些國家實施，包括發達國家和發展中國家。例如，歐盟高級別可持續金融專家組于2018年提出，在審慎規則的資本要求中引入“綠色支持”因子和“棕色懲罰”因子，引導銀行增加對綠色投資的資金支持，減少對高碳投資的資金支持，并且對銀行的環保信貸或綠色債券的資本要求會更低。2010年，黎巴嫩央行根據銀行綠色信貸情況設置不同的存款準備金率。2018年，人民銀行將綠色信貸和綠色債券納入宏觀審慎評估（MPA）框架，將綠色金融業績評價結果納入央行金融機構評級，引導金融機構增加綠色資產配置并強化風險管理等。從監管層面鼓勵投資者增加低碳投資需求將降低投資成本。如果低碳資產的需求上升，低碳資產的價格將上升，并能降低投資的融資成本。這種監管工具還能與碳稅一起發揮協同作用，研究顯示當政府征碳稅時，綠色債券價格會上升。

（二）支持綠色金融證券市場發展的工具

此類工具是金融監管部門為支持綠色金融證券市場發展推出的工具。歐洲、中國和印度的綠色債券市場發展迅速。2016年以來，中國人民銀行聯合相關部門了《關于構建綠色金融體系的指導意見》《落實<關于構建綠色金融體系的指導意見>的分工方案》等政策，推動中國綠色債券市場快速發展。截至目前，中國發行的綠色債券余額居全球第二。歐洲綠色債券市場快速發展。自2007年歐洲投資銀行發行全球第一支綠色債券以來，歐洲綠色債券市場取得了快速發展。根據氣候債券倡議組織（CBI）的報告，2019年全球綠色債券發行量為2577億美元，其中歐洲發行1167億美元，占全球發行量的45%。印度綠色債券發行快速上升。2012年～2018年，印度發行綠色債券總額約為77億美元，2019年上半年綠色債券交易總額約為103億美元，已成為新興市場中第二大綠色債券發行國。

（三）政策效果

綠色金融證券市場深入發展，將提升投資者對綠色金融證券的需求。一方面，綠色金融證券價格將上升，企業發行綠色證券的積極性更高；另一方面，綠色證券發行者將獲得更好的融資渠道，并且融資成本會降低，例如綠色債券發行價格較低等。但由于缺乏透明度和標準化，綠色金融證券較難定價。因此，綠色金融證券市場交易受阻，市場流動性和換手率均較低。

（四）糾正低估氣候風險并提升透明度的工具

氣候變化帶來兩類風險，分別是物理風險（極端天氣等）和轉型風險（向低碳經濟轉型導致傳統能源資產價格下跌等）。目前實證結果顯示，金融市場的氣候風險被低估。為糾正對氣候風險的低估并提高氣候風險的透明度，可采取搜集和氣候數據、披露氣候風險、氣候風險壓力測試以及宏觀審慎管理等工具。1.應用情況一是氣候相關信息披露要求。英國金融穩定理事會（FSB）的氣候相關財務信息披露工作組（TCFD）以及歐盟議會對低碳標準和信息披露都提出了相關要求。歐盟、新西蘭、英國、加拿大等除美國以外的主要發達經濟體都致力于推動在企業治理審計中納入可持續發展考慮，這些國家政府可能考慮強制企業在2023年按照TCFD披露氣候相關信息。二是氣候風險壓力測試應用。英國和荷蘭在氣候風險壓力測試上進行了積極探索。英格蘭銀行近期宣布英國審慎監管當局要求英國保險公司開展氣候風險情景分析和壓力測試，并計劃2021年起對英國大型銀行開展氣候風險壓力測試。荷蘭央行已對國內86家、資產管理總規模2.3萬億歐元的金融機構進行了壓力測試，證實低碳轉型風險將使金融機構蒙受較大損失。三是將氣候風險納入審慎管理。巴西央行要求商業銀行將環境風險納入治理框架，并在計算資本需求時評估和說明如何覆蓋環境風險敞口。2.政策效果此類工具具有一些優勢。一是搜集和氣候數據能優化氣候風險評估和壓力測試。二是更好反映氣候風險有助于增加綠色市場融資。三是信息披露能改善氣候風險定價并提升透明度。審慎管理能在氣候風險管理方面起作用。一是實施資本充足要求能更好反映氣候風險。二是宏觀審慎政策應考慮系統性氣候風險。三是壓力測試應包含氣候風險。

三、貨幣和信貸政策工具

（一）綠色量化寬松（綠色QE）

綠色QE（GreenQuantitativeEasing），是指在資產購買計劃中增持綠色債券，或減持高碳債券，以此引導市場資金更多投資綠色債券，縮小氣候變化融資缺口。目前，歐央行已采用綠色QE。2018年，歐央行資產購買中，綠色債券占企業部門債券購買計劃（CSPP）合格資產范圍的比重接近20%，實際購買的企業債券中綠色債券占比也在20%左右。鑒于對氣候變化的擔憂，歐央行可能承諾購買更多綠色債券，并繼續推行綠色QE。綠色QE通過減少高碳資產購買、加大購買低碳資產，可積極促進綠色資產價格提升。但與此同時，綠色QE的作用仍存在爭議。一是認為應對氣候變化超出了央行的職能。部分學者認為，QE是臨時性的貨幣政策工具，運用QE推動經濟向低碳方向進行結構性調整可能使央行負擔過重，也超出了央行維持物價穩定的基本職能。二是認為綠色QE將造成市場扭曲。若綠色QE增持綠色債券，或者將高碳排放企業排除在資產購買計劃之外，將違背“市場中性”原則，可能扭曲債券價格。

（二）抵押品政策

抵押品政策，是指央行在其貨幣政策操作的抵押品框架中增加綠色資產和低碳資產，例如綠色貸款和綠色債券等，并對投資低碳項目的銀行提供更好的央行資金融資渠道等。央行的抵押品政策可能會對商業銀行的資產組合產生影響。原因在于銀行可能更愿意持有較多的可以被視為合格抵押品的資產。因此，通過將綠色債券納入合格抵押品范圍可以鼓勵更多的銀行投資綠色債券。IMF指出，美聯儲的抵押品框架所涵蓋的資產范圍較為廣泛，因此將氣候風險納入美聯儲的信用風險評估存在較大契機。自2018年起，人民銀行已明確將符合條件的綠色信貸與綠色債券納入貨幣政策操作的合格抵押品范圍。抵押品政策向低碳資產傾斜，有助于加速向低碳經濟轉型，并反映出貨幣政策在應對氣候變化過程中發揮更加重要的作用。

（三）信貸政策

央行在對金融機構開展信貸評價或考核中，可通過調節評價綠色信貸業績指標等方法，激勵銀行更多開展綠色信貸業務。2018年，人民銀行制定了《銀行業存款類金融機構綠色信貸業績評價方案（試行）》，將綠色信貸業績納入銀行業存款類金融機構宏觀審慎考核。2015年，印度儲備銀行將對社會基礎設施和可再生能源信貸支持納入核心行業信貸政策目標中。此外，孟加拉國央行要求商業銀行的信貸業務至少5%投放于支持綠色產業發展。信貸政策通過對金融機構的綠色信貸業績進行評價，并對金融機構實施激勵約束，有助于鼓勵金融機構更多發放綠色信貸，為綠色企業提供更充裕的流動性和更豐富的融資方案，縮小向低碳經濟轉型的融資缺口。

四、對我國的啟示

一方面，需進一步完善應對氣候變化的政策工具體系。氣候變化已成為當前最大的挑戰之一。國際學者認為，氣候變化可能成為疫情之后下一個大災難。因此，我國可在借鑒國際經驗的基礎上，建立和完善符合我國國情的各類政策工具，為我國更好應對氣候變化、實現碳中和目標奠定基礎。另一方面，繼續加強國際合作，共同應對氣候變化。我國可通過二十國集團、央行綠金網絡等多雙邊平臺，加強與其他國家的合作，深入研究氣候變化對經濟金融的影響，共同應對氣候變化。

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作者：汪昊旻 單位：中國人民銀行合肥中心支行