證券行政執法與刑事司法研究

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一、證券行政執法機關向公安機關移送案件

(一)證券行政執法機關向公安機關移送案件的前提。行政執法重點在行政監管，行政執法機關在行使監管職能過程中應及時發現和查處行政管理中的違法行為，刑事司法重點在于預防和懲治犯罪，在證券監管實踐中，對證券違法案件的處理，大多會涉及行政制裁和刑事制裁兩種處罰方式，對于違法者而言，證監會可以做出沒收非法所得、罰款、禁入等相應的行政處罰，在刑事制裁方面，當證監會將有關涉罪證券案件以及相關證據移送公安機關，就意味著通過司法程序追究行為人刑事責任的開始，一經查實，行為人還應依法承擔相應的刑事責任。行政制裁與刑事制裁各顯其能，共同實現預防犯罪打擊犯罪的目的，共同維護法律的權威，從這個意義上來說，維護證券市場健康有序的發展，直接涉及到證券監管部門、公安機關、人民檢察院、人民法院等眾多部門，其中證券行政執法與公安機關刑事司法銜接尤為重要。我國證券領域的行政執法與刑事司法銜接機制依然不順暢，一些涉嫌犯罪的案件大多止步于行政執法環節，究其原因有多方面，但案件移送的標準不好把握應該是主要根源之一。我國《證券法》第179條規定，證券監督管理機構有權依法對違反證券市場監督管理法律、行政法規的行為進行查處?！缎姓幜P法》第7條規定:“違法行為構成犯罪，應當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰”?！缎姓谭C關移送涉嫌犯罪案件的規定》第3條規定，證券監管機關在行政執法過程中，發現證券違法行為涉嫌構成犯罪需要追究刑事責任時，應當依法將案件移送公安機關?；谏鲜鱿嚓P規定，對違反證券市場監督管理法律、行政法規的行為，由證券監督管理機構先行查處，展開調查并收集固定證據，當違反證券市場監督管理法律、行政法規的行為可能構成犯罪，就產生了向公安機關移送案件的問題，可見，證券監管機關向公安機關移送案件的前提為“違法行為構成犯罪”或“涉嫌構成犯罪”，準確定性是案件移送的前提，這就要求證券領域執法人員既要熟知證券法的相關專業知識，還要精準地判斷證券違法行為是否構成犯罪，由于專業知識的阻隔加之證券違法案件的復雜性，有時一起案件涉及多種證券犯罪類型，或其他經濟犯罪類型，不僅涉及到證券法相關規定，還會涉及到刑法、刑事訴訟法、相關司法解釋等方面的問題，證券監督管理機構的執法人員很難精準地把握涉罪證券案件的構成要件，進而影響到案件的及時移送或者不該移送卻破格移送。此外，我國證券法的刑事罰往往依附于刑法，但證券法與刑法之間又存在著一定的立法虛置現象，如證券法中規定“構成犯罪的，依法追究刑事責任”，但刑法中又沒有相應的規定，這種“立法虛置”既影響影響了案件的移送，某種程度上也助長了“以罰代刑”現象的產生。(二)證券行政執法機關移送案件的接受主體。證券領域的“兩法銜接”機制能否良性運行受制于程序設計，具有可操作性的程序規則是證券行政執法機關將涉罪證券案件移送公安機關的依據，而證券行政執法機關移送案件的接受主體是程序設計中重要的一環，也是“兩法銜接”機制能充分發揮作用的重要保障。根據我國證券法的相關規定，國務院證券監督管理機構負責證券市場的統一監督管理，證券監督管理機構可以根據需要設立派出機構，派出機構按照授權履行監督管理職責。2013年7月，中國證監會了《中國證券監督管理委員會派出機構行政處罰工作規定》，根據該規定，自2013年10月1日起，除大案要案、復雜疑難案件及其他可能對當事人權益造成重大影響的案件由證監會負責審理外，各派出機構按規定對其管轄范圍內的案件進行審理，實施行政處罰，報證監會備案?？梢娮C券違法案件管轄有其特殊性，首先是根據案件的復雜程度在證監會與其派出機構之間進行管轄劃分，然后再根據屬地原則在各個派出機構之間進行立案管轄，因證券交易行為的網絡化，行為的發生地與結果地往往相分離，屬地管轄中的“地”不好界定，此外，如果一起案件涉及多種證券犯罪類型，既有證監會管轄的犯罪類型，也有派出機構管轄的犯罪類型，或其他經濟犯罪類型時，勢必出現證券行政執法機關向誰移送案件、誰是適格的接受主體的難題。

二、證券行政執法機關可商情公安機關提前介入

(一)公安機關提前介入有利于證據偵查收集。根據最高人民檢察院、公安部等部門聯合頒布的《意見》之規定:“對有證據表明可能涉嫌犯罪的行為人可能逃匿或者銷毀證據，需要公安機關參與、配合的，行政執法機關可以商情公安機關提前介入，公安機關可以派員介入”。隨著我國資本市場的迅速發展，各類證券違法犯罪案件數量不斷增多，證券違法犯罪行為的隱秘性專業性技術性不斷地增強，查處的難度越來越大，但涉罪證券案件相關的股票交易記錄，相關憑證等信息存儲于證券交易所計算機系統，加之證券交易的網絡化、虛擬化、電子化與無紙化等對證據偵查收集等專業性要求高，為精準打擊各類證券違法犯罪行為，公安機關提前介入，加大聯合辦案力度，提高了內幕交易、操縱市場、欺詐發行等各類證券違法犯罪線索的發現能力，增強了相關職能部門打擊證券違法犯罪行為的合力，對促進我國資本市場的健康發展意義重大。(二)公安機關提前介入有利于證據的銜接。根據我國刑事訴訟法修改前的相關規定，只有公安機關、檢察機關和審判機關才有收集犯罪嫌疑人或犯罪被告人有罪證據的權力，也就是說涉罪證券案件前期大量的調查取證工作是由證券監督管理機構完成的，證券監管部門作為行政執法部門，他們所收集的證據不能直接作為證券違法行為人刑事犯罪的證據，必須將其轉化成刑事證據，行刑證據轉化問題在一定程度上影響了“兩法銜接”機制運行的順暢。而且，證券監督管理機構作為行政執法機關，在罪與非罪、此罪與彼罪的證據收集方面，因專業阻隔必然存有一定的局限性，移送給公安機關的案件難免會因為證據不足而被退回補充調查，案件調查的回爐加工直接影響到經費效率外，最主要的是不利于證券市場的及時有效監管。修改后我國刑事訴訟法第52條第2款規定，行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。雖然行刑證據轉化問題在刑事訴訟法中確定下來，但該條規定中是“可以”而非“應當”，而且行政機關有無刑事證據調查取證權仍存爭議和質疑，公安機關提前介入涉罪證券案件，既有利于充分發揮公安機關的優質警務資源進行刑事偵查，涉案證據收集能更專業更準確，又解決了“兩法銜接”中證據方面的行刑轉化問題，提升了對證券領域經濟犯罪活動的集群打擊和立體打擊成效。

三、證券行政執法與公安機關的交流協作模式

(一)信息共享交流機制。信息共享交流暢通是“兩法銜接”良性運行的保障，證券行政執法部門與公安機關應進一步完善信息共享平臺，依托電子政務信息網絡公開執法信息與司法信息，實現信息共享，動態跟蹤，聯動執法，提高證券市場監管的效率，此外，信息共享，也有利于對證券行政執法部門違法行為定性權的監督，督促涉罪證券案件的及時移送。(二)聯席會議交流機制。建立證券行政執法部門與公安機關聯席會議機制，定期與不定期召開相結合，通報執法司法中遇到的困難，協調解決執法過程中遇到的疑難案件敏感案件，聘請專家進行鏈條式、全方位剖析，在案件定性、取證以及執法規范化方面進行深層次的合作，提高證券市場監管的有效性。(三)培訓交流機制。證券行政執法部門和公安機關應加強培訓交流，促進兩個部門在從行政執法、刑事偵查環節進行充分溝通，提高行政執法人員的證據意識，強化證券行政執法人員涉罪證券案件的專業知識，通過培訓交流，有利于證券行政執法部門與公安機關統一執法標準，破解執法標準不一帶來的兩法銜而不接的難題。

［參考文獻］

［1］柯湘．中國證券監管權的行使與制約研究［M］．北京:知識產權出版社，2015．

［2］楊永華．行政執法與刑事執法銜接的理論與實踐［M］．北京:中國檢察出版社出版社，2013．

作者:劉瓊娥 單位:湖北警官學院