證券監(jiān)管適度性問題芻議論文

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摘要：中國證券市場產(chǎn)生、發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、政治、文化的特殊背景，決定了，政府在我國證券市場中的主導(dǎo)地位。我國證券市場的發(fā)展不是依靠市場自身的逐步演進(jìn)，而是更多地依靠政府的強(qiáng)制性制度安排來推進(jìn)的，這使得中國股市呈現(xiàn)出明顯的特征。所以我國證券市場政府監(jiān)管的度的把握就顯得尤其重要。

關(guān)鍵詞：證券監(jiān)管；市場失靈；政府監(jiān)管；自律監(jiān)管

證券市場如何監(jiān)管，監(jiān)管的界限在哪里，如何把握證券自律與政府監(jiān)管的度，這涉及到證券市場本身的發(fā)展規(guī)律以及國家對經(jīng)濟(jì)干預(yù)正當(dāng)性的問題。證券監(jiān)管的適度把握應(yīng)考慮政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，政府的作用應(yīng)該限制在市場失靈的范圍內(nèi)。

一、國外證券監(jiān)管適度性探討

證券監(jiān)管的演變應(yīng)該是與證券市場的產(chǎn)生和發(fā)展相適應(yīng)的一個動態(tài)過程，證券市場發(fā)展的不同階段和格局決定了證券監(jiān)管的邊界的變遷，也折射出其中特殊的政治、經(jīng)濟(jì)和市場化進(jìn)程下的證券監(jiān)管限度的變化過程。筆者選取了具有代表性的美、英、德三國的證券監(jiān)管體制進(jìn)行簡單的比較，重點(diǎn)放在各國在適度監(jiān)管上的做法，以期能對我們有所啟示。

(一)美國。美國一向自認(rèn)為他們之所以有全世界最發(fā)達(dá)的證券市場，是因?yàn)樗麄冇腥澜缱詈玫淖C券監(jiān)管制度美國的證券立法從各州開始，第一部全面的證券法是由堪薩斯州在1911年頒布的。堪薩斯立法的目的主要是為了保護(hù)那些不智的投資者免受證券推銷人的欺騙，這些推銷人把毫無價值的一夜之間消失的公司和金礦企業(yè)的股票賣給公眾，結(jié)果這些股票的背后什么財(cái)產(chǎn)都沒有，只剩下堪薩斯的藍(lán)天，由此各州的證券法都被簡稱為“藍(lán)天法”美國早期的證券監(jiān)管就是以藍(lán)天法為基礎(chǔ)，確立了誠實(shí)、公平和反欺詐的原則。

美國現(xiàn)行的證券市場法規(guī)主要是在1929-1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后建立起來的，其主要內(nèi)容及原則包括：法定注冊和公開原則，保證為市場參與者提供完全、準(zhǔn)確的信息；規(guī)范公開原則，監(jiān)督證券交易所、場外交易和全國證券商協(xié)會；公平和反欺詐原則，鼓勵私人依法起訴。上述內(nèi)容包括在《1933年證券法》、(1934年證券交易法》、(1935年公用事業(yè)控股公訴法》、(1939年信托契約條例》、(1940年投資公司法》和其他若干法案條文中。

美國證券監(jiān)管的最新一輪重大行動是2002年制定的《薩班斯奧克利法》，該法是對2002年一連串上市公司財(cái)務(wù)造假事件(從安然到凱馬特，從世界通信到施樂)的回應(yīng)。制定該法的目的是：第一，強(qiáng)化政府監(jiān)管，以便市場更有效率。第二，恢復(fù)投資者信心和資本市場的公眾誠信。本法案強(qiáng)化了對上市公司的財(cái)務(wù)審計(jì)，加重了公司管理層對公司公布的會計(jì)報告的責(zé)任，加重了中介機(jī)構(gòu)(如會計(jì)師、律師事務(wù)所)等對公司財(cái)務(wù)報告的責(zé)任，強(qiáng)化了對公司財(cái)務(wù)的外部監(jiān)督。使得證券監(jiān)管的基淵一下子變得更加嚴(yán)厲了。因此，有學(xué)者評論說這是“亂世出重典”。

(二)英國。在英國，傳統(tǒng)上證券行業(yè)的自律系統(tǒng)起到更重要的作用，其自律組織包括英國證券交易所協(xié)會、英國證券業(yè)理事會、收購與合并問題專門小組等等。這些組織制定的規(guī)則常常比議會立法更起作用，這種狀況一直持續(xù)到1986年以前。之前英國未設(shè)立專門的政府機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管職能，也沒有制定專門的法律對證券交易和風(fēng)險進(jìn)行規(guī)定和限制，只有一些相關(guān)的法律條款，如證券交易所的自我管理規(guī)定和《公司法》、《反欺詐投資法》、《公平交易法》等法規(guī)中有關(guān)的規(guī)定構(gòu)成證券法制監(jiān)管體系。這是和上述英國證券市場的自律管理密切相關(guān)的。1986年，英國通過了《金融服務(wù)法》，建立了管理證券業(yè)的新模式，從此結(jié)束了英國證券市場松散的自律管理狀態(tài)，確立了在新法律框架下的管理體制。由于這種“多元化”的管理體制立法體系復(fù)雜，在不同的法律規(guī)定下設(shè)置不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分別對不同的業(yè)務(wù)種類進(jìn)行監(jiān)管，帶來成本過高和效率低下的問題。英國在2000年出臺了《金融服務(wù)與市場法案》，它的大部分條款合并了現(xiàn)有法律或自律法規(guī)的內(nèi)容，為新的監(jiān)管體系和監(jiān)管機(jī)構(gòu)一金融服務(wù)局提供了一個單一的法律框架，以替代原有的不同法規(guī)所形成的法律框架。

(三)德國。在德國，商業(yè)銀行擁有進(jìn)行證券業(yè)務(wù)的權(quán)利，銀行業(yè)與證券業(yè)呈現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營、混業(yè)管理的局面。因此，其證券業(yè)便通過中央銀行對參與證券業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行的管理來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，并沒有對證券市場進(jìn)行管理的專門機(jī)構(gòu)。同樣的原因，德國也沒有一個規(guī)定證券市場監(jiān)管體制、解釋市場運(yùn)行規(guī)則的法律實(shí)體。關(guān)于上市公司及股票發(fā)行和交易的規(guī)定，見于《公司法》、《銀行法》、《投資公司法》、《證券交易條例》和《證券交易所法》等相關(guān)法律法規(guī)中。但德國于1993年底制定了《內(nèi)幕交易法》和《持股信息新規(guī)則》，并于1994年成立了德國證監(jiān)會，也反映趨向集中立法體制的跡象。從上述的比較觀察中，我們可以得出：

第一，從美、英、德證券監(jiān)管法制的變化軌跡可以看出，其立法的中心原則為“公開、公平、公正”。固家證券立法也是適應(yīng)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)情況的變化和證券市場的飛速發(fā)展而不斷調(diào)整、完善的，沒有一成不變的東西。

第二，一國證券監(jiān)管體制的核心在于正確設(shè)定政府監(jiān)管和自律管理的位置，妥善處理兩者之間的關(guān)系。一方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府的集中立法管理，將政府監(jiān)管置于監(jiān)管體系的首要地位；另一方面，自律管理也是不可替代的。任何國家和證券監(jiān)管體制都必須依賴自律機(jī)構(gòu)完成對市場變化作出靈活、迅捷反應(yīng)的一線監(jiān)管活動，以彌補(bǔ)政府監(jiān)管監(jiān)管成本過高和監(jiān)管失靈而造成的效率低下。但自律管理應(yīng)被納入政府集中監(jiān)管的框架之中，才能有效消除自律機(jī)構(gòu)由于自利和不良競爭所導(dǎo)致的市場混亂。總之，一個富有效率的證券監(jiān)管模式應(yīng)該是政府監(jiān)管和自律管理之間分工合理、協(xié)調(diào)配合的有機(jī)統(tǒng)一體。

二、我國證券監(jiān)管適度性分析

我國證券市場監(jiān)管首先應(yīng)適應(yīng)我國國情。我國證券市場的形成可以認(rèn)為是由政府推動的自上而下的強(qiáng)制性制度建設(shè)，所以從一開始它就存在先天的不足；再加上長期形成的計(jì)劃管理的經(jīng)驗(yàn)，使得我國證券市場具有自己的特征。我國的證券監(jiān)管的“度”的把握不能不考慮這些因素所以在借鑒國外發(fā)達(dá)證券市場監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的同時，尤其要注意同我國國情相適應(yīng)。

(一)我國證券市場的特點(diǎn)。拋棄紛繁復(fù)雜的細(xì)節(jié)，對比成熟證券市場的特征，我們發(fā)現(xiàn)我國證券市場有以下特點(diǎn)：

1、已具備相當(dāng)?shù)囊?guī)模。一個證券市場的規(guī)模必須大到能讓希望在本市場中籌資的企業(yè)能正常地實(shí)現(xiàn)其融資目標(biāo)，而不受市場規(guī)模的過分制約，這是成熟市場的首要特征。經(jīng)過短短幾十年的發(fā)展，我國證券市場取得舉世矚目的成就，已經(jīng)具備為各類型企業(yè)融資服務(wù)的目標(biāo)。

2、監(jiān)管機(jī)制還不完備。成熟市場的監(jiān)管原則貫徹公開公平、公正原則，監(jiān)管機(jī)制建立在法治基礎(chǔ)之上，有關(guān)的法律和規(guī)則覆蓋證券市場的各個基本層面，實(shí)施細(xì)則都有很好的可操作性，不同監(jiān)管主體制定的規(guī)章制度的銜接性、配套性、層次性良好。我國在這方面還有很長的路要走。

3、市場化的努力已初見成效。成熟市場的市場化是很充分的，證券的發(fā)行、上市交易乃至金融創(chuàng)新都已完全按照市場化的準(zhǔn)則來運(yùn)作。我國證券市場的市場化的拓展正以前所未有的廣度和深度展開，我們的努力已初見成效一個典型例子就是對于新股的發(fā)行我們已不采額度的限制，而是由市場自行調(diào)節(jié)。

4、行為主體的素質(zhì)還有待于進(jìn)一步提高。證券市場上基本的行為主體是投資者、上市公司、證券公司、各類中介機(jī)構(gòu)等。如果其行為主體不具備經(jīng)濟(jì)人的特征，那么這樣的證券市場即使硬件設(shè)施再完善、規(guī)模再大，也只能是一個扭曲的市場，證券監(jiān)管也很難落到實(shí)處。我國證券市場在這方面的努力才剛剛開始。

(二)我國證券市場監(jiān)管的領(lǐng)域界定。政府對證券市場的監(jiān)管是基于市場缺陷導(dǎo)致的“市場失靈”，因此，監(jiān)管的范圍應(yīng)首先限制在“市場失靈”的領(lǐng)域。而對市場能自行調(diào)節(jié)好的經(jīng)濟(jì)活動，政府就沒必要干預(yù)。所以，政府監(jiān)管應(yīng)嚴(yán)格局限于市場調(diào)節(jié)機(jī)制不能展現(xiàn)其功效或功能發(fā)揮微弱的領(lǐng)域，而不能隨意逾越這個范圍。否則，“政府失靈”就會顯現(xiàn)，并對整個市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展造成極大的負(fù)面影響。

解決了證券監(jiān)管的領(lǐng)域界定問題只是把握住了“監(jiān)管適度性”的一個方面，還應(yīng)在此基礎(chǔ)上從監(jiān)管的強(qiáng)度上更深層次地透視它的內(nèi)涵。從這一點(diǎn)出發(fā)，就要求政府對證券市場的監(jiān)管要有適當(dāng)?shù)膹椥裕磳τ谕槐O(jiān)管領(lǐng)域，在不同的歷史階段的干預(yù)力度應(yīng)有強(qiáng)有弱。換句話說，是加強(qiáng)還是弱化政府的監(jiān)管職能，要隨著社會的發(fā)展以及客觀事物的不斷變化而具體酌定。這也正是由證券市場獨(dú)有的高風(fēng)險和不穩(wěn)定性所決定的。

(三)具體的應(yīng)對措施。正如中國的資本沒有經(jīng)歷資本主義的漫長發(fā)展一樣，我國證券市場也是“國家培育下的拔苗助長”的產(chǎn)物，沒有經(jīng)歷自然的生長發(fā)展過程。我國的證券監(jiān)管的各項(xiàng)具體措施必須考慮這一特殊國情，以及由此所決定的我國證券市場的特征。具體說來有以下幾個方面：

1、在現(xiàn)有的相關(guān)證券法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建系統(tǒng)、權(quán)威的證券市場法律體系，作為市場監(jiān)管體制的基礎(chǔ)。正如哈耶克所說，“政府活動對自由市場的干預(yù)程度應(yīng)當(dāng)以法治做為標(biāo)尺”。同時，必須注重法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)性和內(nèi)容的銜接性。首先，應(yīng)圍繞《證券法》的準(zhǔn)則與內(nèi)容，協(xié)調(diào)不同層次立法和不同部門法律規(guī)范的一致性，進(jìn)一步減少法律規(guī)范的過渡性與沖突性。其次，法律規(guī)范應(yīng)具有前瞻性，應(yīng)配合國家社會與經(jīng)濟(jì)的動態(tài)發(fā)展、證券市場運(yùn)行的復(fù)雜性和與國際接軌的需要。公務(wù)員之家

2、政府監(jiān)管與自律監(jiān)管的監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)相互協(xié)作。世界主要國家和地區(qū)的證券監(jiān)管部門和證券業(yè)協(xié)會等自律組織，在各自職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施管理，維持穩(wěn)定的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上相互協(xié)作，形成監(jiān)管合力。政府監(jiān)管與自律監(jiān)管的協(xié)作，首先需要信息共享，包括對券商基本信息和對其處罰信息的共享等。其次是對券商日常管理和違法、違規(guī)行為的查處的合作。對證券機(jī)構(gòu)的檢查一般由證券業(yè)協(xié)會等自律組織完成，證券業(yè)協(xié)會有義務(wù)向政府監(jiān)管部門報告其發(fā)現(xiàn)的證券機(jī)構(gòu)違法、違規(guī)行為，配合政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對證券部門進(jìn)行調(diào)查，向其提供證據(jù)，移交超出其監(jiān)管職責(zé)范圍的違法、違規(guī)案件。政府監(jiān)管部門一般將情節(jié)較輕的案件交由證券業(yè)協(xié)會等自律組織處理。形成一個層次分明的監(jiān)管體系。正如美國證券交易委員會主席道格拉斯曾指出的：“將大量的實(shí)時管理行為委托于自律組織進(jìn)行，不僅必須而且可行。這樣，政府將在管理活動中取得自由權(quán)，從而扮演監(jiān)督者的角色。政府始終握有管理的武器，處于為管理手段的實(shí)施掃清各種障礙的地位。政府隨時準(zhǔn)備出擊，但他希望自己永遠(yuǎn)按兵不動。”這段話對中國證券市場未來發(fā)展藍(lán)圖提供了生動的啟發(fā)。

3、著力提高市場參與主體的素質(zhì)，使市場微觀參與主體的治理結(jié)構(gòu)合理化，完善社會監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)筑多層次、全方位的監(jiān)管體系。要從根本上改善上市公司法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)公司自律，盡快健全職業(yè)經(jīng)理人市場，使公司經(jīng)理層通過市場達(dá)到優(yōu)化配置；強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)自律，進(jìn)一步加強(qiáng)證券業(yè)協(xié)會、注冊會計(jì)師協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)的制度建設(shè)，培育一個發(fā)達(dá)、誠信的中介機(jī)構(gòu)體系；培育公民的參管意識，使其自覺加強(qiáng)法制觀念，接受證券知識的教育和培訓(xùn)，建立各種合法的群眾團(tuán)體；正確引導(dǎo)媒體言論，鼓勵和支持大眾傳媒對證券監(jiān)管活動進(jìn)行報道、評論甚至批評，同時建立傳媒行業(yè)的自律組織，實(shí)行自律監(jiān)管。