如何推進(jìn)農(nóng)村污染治理

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摘要:以中部某縣為研究對象，通過全面梳理當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污染治理政策工具、重點(diǎn)舉措和獲得的實(shí)效，分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污染治理面臨主體分散、投入單一和技防不足等碎片化困境。從部門整合、資金整合、平臺整合入手，通過整體性治理，著力破除當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污染治理碎片化困境，為鄉(xiāng)村全面振興筑牢生態(tài)安全屏障并提供借鑒與參考。

關(guān)鍵詞:整體性治理；農(nóng)村污染；碎片化困境；路徑

伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化向農(nóng)村地區(qū)全面推進(jìn)，農(nóng)村垃圾堆積、農(nóng)村污水排放、養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模擴(kuò)大、種植業(yè)施用化肥和農(nóng)藥，易導(dǎo)致黑臭水體增加，糞污污染大氣、水體以及破壞土壤系統(tǒng)，秸稈焚燒頻發(fā)，都是農(nóng)村地區(qū)亟需解決的突出的生態(tài)環(huán)境問題[1-3]。為此，國家出臺了《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》，地方政府運(yùn)用政策工具，堅持問題導(dǎo)向，化解信訪訴求，調(diào)動市場的積極性，加大資金投入，使得農(nóng)村人居環(huán)境明顯得到改善。專家也從污染原理著手，通過分析農(nóng)村污染形態(tài)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、外來輸入是造成農(nóng)村污染的直接因素，為政府施策提供了理論依據(jù)，推進(jìn)了農(nóng)村污染治理工作[4]。

1當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污染治理的現(xiàn)狀

1.1當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污染治理的政策工具

本文研究的中部某縣，為農(nóng)業(yè)大縣，位于長江北岸，丘陵眾多，山清水秀，面臨著農(nóng)村污染問題（表1）。自2017年中央和省開展環(huán)保督察以來，共交辦該縣信訪件224件，其中農(nóng)村地區(qū)170件，占比75.9%，整改完成率100%。鑒于農(nóng)民環(huán)境信訪訴求量大且繁雜，該縣出臺了一系列的制度、規(guī)劃和方案，系統(tǒng)地推進(jìn)農(nóng)村污染治理工作。在制度方面，與侯馬市探索實(shí)施長效機(jī)制，出臺了《侯馬市各級黨委政府及有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)規(guī)定（試行）》類似，該縣梳理了職能部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，明確縣直部門職責(zé)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地責(zé)任，從根本上解決基層環(huán)境監(jiān)管重點(diǎn)、難點(diǎn)的問題，破解職能不清、權(quán)屬不明的碎片化困境[5]。在規(guī)劃方面，為改善民生，打造美麗鄉(xiāng)村，該縣統(tǒng)籌制定了《縣域農(nóng)村生活污水治理專項規(guī)劃（2017—2030年）》，建設(shè)并運(yùn)維鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地生活污水處理設(shè)施。方案方面，為落實(shí)規(guī)劃，該縣相繼出臺了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地生活污水治理實(shí)施方案和農(nóng)村環(huán)境綜合整治實(shí)施方案，采取具體措施以改善污水橫流的現(xiàn)狀，嚴(yán)禁將污水排入長江，嚴(yán)格保護(hù)長江水生態(tài)環(huán)境。

1.2當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污染治理的舉措和實(shí)效

通過查找該縣政務(wù)網(wǎng)站，了解到該縣堅持生態(tài)立縣戰(zhàn)略，嚴(yán)抓生態(tài)文明縣創(chuàng)建，成功爭創(chuàng)1個國家級生態(tài)文明建設(shè)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4個省級生態(tài)村，初步構(gòu)建生態(tài)環(huán)境綠色體系。該縣充分運(yùn)用政策工具，加大資金投入，多方協(xié)調(diào)，積極申報，投入近億元建設(shè)15座鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地生活污水處理設(shè)施，實(shí)施74個農(nóng)村環(huán)境綜合整治項目，爭取中央資金1792萬元，用于坐落于鄉(xiāng)村的2座無主尾礦庫的生態(tài)修復(fù)和農(nóng)業(yè)區(qū)域復(fù)墾，防止污染下游農(nóng)產(chǎn)品。經(jīng)系統(tǒng)治理，該縣水環(huán)境得到明顯改善，2019—2021年獲省級水生態(tài)補(bǔ)償金850萬元，尾礦庫復(fù)墾區(qū)域土壤對下游農(nóng)產(chǎn)品未構(gòu)成食品質(zhì)量安全威脅[6]。該縣積極創(chuàng)建“中國天然氧吧”，打造出15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)格化站點(diǎn)，每月監(jiān)測農(nóng)村空氣中顆粒物濃度（圖1）。由于季節(jié)的關(guān)系，冬季濃度較高，年度內(nèi)呈逐月走低趨勢，夏季基本維持空氣質(zhì)量一級標(biāo)準(zhǔn)，為該縣再添國家級名片。

1.3當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污染治理的碎片化困境

“碎片化”概念出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代，是施政主體相互妥協(xié)的公共政策[7]。曾凡軍等[8]描述其主要特征為施政主體一元、積極性較低和收效甚微。經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，該縣治理農(nóng)村污染面臨著以下3類碎片化困境。（1）主體分散的碎片化困境。該縣生態(tài)環(huán)境部門仍隸屬地方管理，未完全上收，難免地方掣肘。而作為農(nóng)村污染治理的主力軍，生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部仍存在職能交叉、重疊又單打獨(dú)斗現(xiàn)象，如農(nóng)業(yè)土壤污染防治，對于農(nóng)村的畜禽養(yǎng)殖糞便，既涉及固體廢物管理股室，又涉及環(huán)境監(jiān)測部門。外延到橫向的縣直屬機(jī)關(guān)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、城市管理部門、水利部門分別是監(jiān)管農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)、農(nóng)村垃圾，以及農(nóng)村水利設(shè)施的職能部門，承擔(dān)著專項的污染問題治理職責(zé)，時有因權(quán)屬不明或職能重疊而出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。擴(kuò)展至縱向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村二級，由于不夠重視、目標(biāo)管理不一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重發(fā)展，生態(tài)環(huán)境部門重生態(tài)，失去鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縱向支持。（2）投入單一的碎片化困境。目前，該縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治和尾礦庫治理資金全部來自中央投入和地方配套資金，來源單一，企業(yè)的參與意識不強(qiáng)，憑借自身技術(shù)優(yōu)勢，與政府合作，共同實(shí)施農(nóng)村污染治理項目。由此，撬動企業(yè)大力投入農(nóng)村污染治理的市場化機(jī)制尚未完善。農(nóng)民由于信息獲取不對稱、無經(jīng)濟(jì)回報和自身素質(zhì)低，在污染治理方面貢獻(xiàn)甚少，甚至是農(nóng)村污染的主要貢獻(xiàn)者，如秸稈焚燒、糞污污染、化肥亂施農(nóng)藥亂灑、農(nóng)藥瓶（農(nóng)藥袋）亂棄等。（3）技防不足的碎片化困境。該縣不僅農(nóng)村污染治理投入單一，還因污染治理平臺欠缺，技防多在監(jiān)測，如空氣自動監(jiān)測、水質(zhì)自動監(jiān)測和鄉(xiāng)鎮(zhèn)空氣質(zhì)量網(wǎng)格化監(jiān)測，治理注重人防，如秸稈禁燒期間，巡邏車、拉橫幅和進(jìn)戶入田宣傳，成了業(yè)務(wù)常態(tài)。由于未建立藍(lán)天衛(wèi)士視頻監(jiān)控系統(tǒng)和禁燒監(jiān)控系統(tǒng)，技防不到位，2018年以來，先后有2個鎮(zhèn)被中央和省級衛(wèi)星遙感監(jiān)測通報火點(diǎn)，盡管未造成生態(tài)風(fēng)險，但也給生態(tài)環(huán)境部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理者敲響了警鐘。

2當(dāng)?shù)仄瞥槠Ь车穆窂?/p>

整體性治理是破除碎片化困境的現(xiàn)實(shí)路徑，其關(guān)鍵機(jī)制有協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制，本文從整合機(jī)制入手，試圖通過部門整合、資金整合、平臺整合3種方式，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污染實(shí)施整體性治理提供借鑒[9]。（1）整合部門力量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村污染整體性監(jiān)管。繼續(xù)深入推進(jìn)縣級生態(tài)環(huán)境部門由政府直屬變上級直管，由市級生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一監(jiān)管全縣農(nóng)村污染治理，既可加大市級行政干預(yù)的力度，也可避免當(dāng)?shù)卣姓缮嫔鷳B(tài)環(huán)境執(zhí)法，糾偏政府重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境改善行為[10]。完善綜合行政執(zhí)法大隊職能，全面整合生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、自然資源等部門的相關(guān)職責(zé)，對該縣農(nóng)村污染問題進(jìn)行統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)一巡查、統(tǒng)一監(jiān)管。（2）整合資金源頭，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村污染整體性的投入。借助研究部門的技術(shù)力量，發(fā)揮地方政策優(yōu)勢，成立環(huán)境治理公司，統(tǒng)一申報省級以上的項目資金，全力撬動企業(yè)資本，著重推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施參照縣城污水處理廠收費(fèi)模式，實(shí)行市場化運(yùn)營。充分利用水生態(tài)補(bǔ)償資金，籌備成立農(nóng)村污染治理專項資金，探索實(shí)施縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縱向支付模式，主要用于農(nóng)村環(huán)境綜合整治、畜禽養(yǎng)殖主要污染物減排、地下水防治等方面。（3）整合平臺資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村污染整體性的預(yù)防。針對農(nóng)村污染治理中割裂、非線性的突出生態(tài)環(huán)境問題，打破部門間信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息互通，如探索建立秸稈禁燒視頻監(jiān)控系統(tǒng)，因縣級尚無瞭望平臺，將市級生態(tài)環(huán)境部門的瞭望平臺整合到該縣重點(diǎn)企業(yè)秸稈綜合利用平臺，統(tǒng)一監(jiān)管全縣秸稈從田間到工廠。利用省級生態(tài)環(huán)境部門開發(fā)的突出生態(tài)環(huán)境問題整改平臺，全面掌握中央和省生態(tài)環(huán)保督察交辦的信訪件辦理情況，從交辦、整改、驗收、銷號、臺賬實(shí)現(xiàn)透明化；推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化，收集轉(zhuǎn)運(yùn)和規(guī)范處理農(nóng)村生活垃圾，實(shí)現(xiàn)縣域農(nóng)村的全覆蓋。

作者：施啟文 單位：銅陵市樅陽縣生態(tài)環(huán)境分局